沈正平

北有京津冀、南有长三角、西有中原经济区，“夹缝”中的 “政策低谷”、“经济洼地”，淮海经济区该如何实现“低谷崛起”？

2017年全国“两会”上，江苏代表团联名提出议案，呼吁将淮海经济区上升为国家区域规划。这不是第一次来自淮海的声音，早在10年前的2006年全国“两会”上，淮海经济区20个成员市的全国人大代表就集体签名，向两会提交了《关于“将淮海经济区作为全国区域综合试点区、促进淮海经济区快速崛起”的议案》。

面对新一轮区域竞争，北有京津冀、南有长三角、西有中原經济区，“夹缝”中的 “政策低谷”、“经济洼地”，淮海经济区又该如何实现“低谷崛起”？

30年联合共建路

淮海经济区是全国第一个跨省开展横向联合的区域性经济合作组织之一。1986年1月，在北京举行的苏鲁豫皖接壤地区经济社会发展战略讨论会上，倡导成立“淮海经济区”；同年3月，聚首徐州召开淮海经济区首届市长专员会议宣告成立，迄今已31年，其范围涉及4省20个地级市。

30多年来，淮海经济区联合共建主要经历了三个阶段：

从1986年到2000年，是联合拓展阶段。这一时期，主要以市长联席会议轮值方式开展区域经济发展研讨和重大事项协商，总体上呈现政府推动为主导、合作组织发展快速、单一性行业合作为主体等基本特点，逐步形成以企业为主体、以地方政府专业职能部门为指导的新型区域合作发展格局。同时，在市场规律作用下，区域合作发展运行机制逐步建立，各行政区之间的经济关系由孤立逐渐向合作转变，行业企业联合不断拓宽，基本形成了区域共识。

2001年到2009年，淮海经济区处于相对平稳的规划引领阶段。2000年，江苏明确徐州为全省重点规划建设的四个特大城市和三大都市圈的核心城市之一，并于2003年制定出台了《徐州都市圈发展规划》，旨在通过培育徐州都市圈，实现区域共同发展，提升区域综合竞争力，并在更大区域范围内发挥作用。随后，其它省也相继出台了系列规划或战略，如山东提出济宁都市圈、河南提出中原城市群和安徽提出东向发展战略。这一时期，一些有明显妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场规定被逐渐废止，长期存在的行业垄断和地区封锁格局基本上被打破，区域合作发展呈现多极化、多圈层、多要素的总体态势。

从2010年至今，淮海经济区呈现核心聚合局面。2010年，徐州倡导加快淮海经济区核心区一体化建设，得到连云港、宿迁、济宁、枣庄、商丘、宿州、淮北等7市响应，迄今已举办6届核心区城市市长会议，共同签署了一系列合作协议，讨论通过了多项重点工作方案。这一时期，各成员市积极落实区域合作协议，强化对接、有序协调、联动发展、整体推进，在产业协作、交通互联互通、旅游同城化、跨区域污染防治等方面进行有效合作，使核心区一体化建设不断深化，呈现良好的发展势头。

纵观30多年的淮海经济区成长历程发现，联合共建无论是形式与内容，还是方式与手段，都在逐步深化拓展。目前，遍及淮海经济区诸多领域的联合体数以百计。不同联合体纵横交错，将各成员市联系起来，基本形成了全方位、开放型的区域合作发展新格局。

“新低谷”的现实困境

截至2016年底，淮海经济区总人口约1.2亿，占全国9.3%；地区生产总值约4.9万亿元，占全国6.6%；财政收入约0.47万亿元，占全国3.9%。现实中存在着诸多问题，突出表现在：

一是区域经济整体发展水平不高，“经济洼地”窘况依然。经济总量低于长三角、珠三角、环渤海、中原等几大经济区，人均水平也仅高于中原经济区。

二是中心城市综合实力不强，对区域辐射带动作用较弱。在代表经济总量的地区生产总值上，徐州比4000亿元以上的盐城、临沂、济宁三市也只高出1230-1780亿元左右。

三是省际壁垒较严重，区域一体化水平较低。由于深受行政分割的约束，特别是在省际之间存在一定程度上的地方保护和市场分割，生产要素自由流动和优化配置受阻，导致交通不畅、重复建设、产业同构、诸侯经济等一系列问题，难以形成一体化的区域经济和社会联系。

“低谷崛起”的新机遇

随着我国继续深入实施区域发展总体战略，“十三五”乃至更长一段时期内，淮海经济区将迎来新的发展机遇。

先从国家顶层战略来看，淮海经济区处于“一带一路”的交汇点，徐州、连云港、商丘等城市是“一带一路”的重要节点。贯彻落实国家“一带一路”战略，必将有利于加快淮海经济区发展；同时，发挥区位、交通等优势，深度融入“一带一路”建设，又必将促进要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，推进形成陆海统筹、东西互济的全方位对外开放新格局，以提升淮海经济区开放型经济发展水平。

同时，国家“十三五”规划明确提出推进淮河生态经济带建设。淮海经济区是淮河流域的重要组成部分，规划建设淮河生态经济带，将有可能使之成为继长三角、珠三角、环渤海之后的中东部又一大增长极，这对于加快发展淮海经济区将会产生重要的推动作用。

再从四省的“十三五”规划中来看，苏鲁豫皖四省高度重视淮海经济区的发展。江苏提出提升沿东陇海线地区发展水平，强化连云港、徐州新亚欧大陆桥经济走廊东方起始区域重要节点城市的支撑作用，支持宿迁、盐城、淮安全面参与沿东陇海线经济带建设；提高淮安苏北重要中心城市和淮河生态经济带区域中心城市建设水平。山东提出推进“西部隆起带”建设，形成邻边经济新高地和全省重要的增长极。河南提出推进中原城市群一体化发展，其中包括郑州—商丘沿陇海东向发展轴。安徽提出加快建设皖北“四化”协调发展先行区，把蚌埠、阜阳打造成皖北、皖西北区域性中心城市。

值得注意的是，2016年11月，江苏省委书记李强在参加江苏省第十三次党代会徐州代表团讨论时提出，徐州要在推动淮海经济区建设进程中发挥龙头作用。2016年12月，山东省政府明确济宁作为淮海经济区中心城市之一。2017年3月，全国两会江苏代表团联名提出议案，呼吁将江淮生态大走廊建设纳入国家生态建设规划，将淮海经济区上升为国家区域规划。这些都充分反映出各省对加快淮海经济区建设的强烈愿望。

共筑区域发展“新高地”

站在新的历史起点上，面对国内外发展的新环境和新趋势，淮海经济区各市应当抢抓发展新机遇，增创发展新优势，培育发展新动能，共同走出“低谷崛起”的新路子。

首先，联合提升至国家战略层面。多年的实践表明，加快淮海“低谷崛起”必须得到各省和国家的更大支持。各成员市应当重点围绕国家实施“一带一路”战略和区域发展总体战略，进一步认清淮海经济区在国家战略中的重要地位和作用，彰显自身特色，找准发展定位，进行科学谋划战略布局。要以获取区域整体利益最大化为第一目标，增强区域认同，加强沟通协调，密切协作配合，联合争取各省和国家理解支持，将区域发展上升到国家战略层面。

其次，合作共建淮海城市群。城市群是当今世界城市发展的主导趋势，也是我国推进新型城镇化的主体形态。目前淮海经济区城市群发展尚处在成长阶段，需要加强合作、加快培育。各市要将建设淮海城市群作为推动区域一体化的关键举措，通过联合打造城市群，尽快消除空间隔阂、提升合作效率、增强区域竞争力。各大中城市要在淮海城市群找准自己的功能定位，共同培育发展区域中心城市，增强中心城市的集聚辐射带动能力，加快构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。

再次，加快設施互联互通。基础设施一体化是区域发展一体化的前提和基础。总体上看，淮海经济区现有基础较好，但与一体化要求相比仍有较大差距，且各市之间发展还很不平衡。要加强区域重大交通基础设施建设，重点提升沿海港口与腹地、中心城市与区域交通干线通道能力，加快城际快速通道建设，实施徐连、徐宿淮盐、合青、徐菏以及沿海高铁（客专）等重大交通项目建设，完善枢纽型机场国际化功能，推进沿海港口提质化和内河港口专业化发展，打通河海联运通道和跨省公路节点，加快形成现代综合交通运输体系。

最后，优化现代产业布局。构建现代产业体系是加快转变经济发展方式、提升区域经济竞争力的关键途径。目前淮海经济区产业基础较好，但传统产业比重偏大。各市要以供给侧结构性改革为主线，紧紧瞄准国内外市场需求，巩固提升特色优势产业，培育发展战略性新兴产业，大力推进产业转型升级，加快构建较为完善的现代产业体系。以提高发展质量和效益为中心，以协同创新、集群集约、智能融合、绿色安全为导向，充分利用装备制造、新能源等产业基础，着力培育具有全球影响力和竞争力的先进制造业基地，加快形成新型工业化发展新格局。充分依托区位、交通、资源禀赋等优势，大力发展商贸、物流、旅游、金融、信息等现代服务业，推动现代服务业与先进制造业互动并进、融合发展。坚持创新发展，营造创新创业环境，全面推进大众创业、万众创新，加快培育发展新技术、新产业、新业态、新模式“四新经济”，为经济持续增长增添新动能。

（作者：江苏师范大学淮海发展研究院院长）