尹晴

摘要：近年来，在圈内各市的共同建设下，合肥都市圈在安徽经济社会发展格局中的战略地位正逐步提高，有望带动全省社会经济实现跨越式发展。都市圈城市通过合作机制与规划的建立、发展环境的改善、产业融合、品牌推广、市场一体化等多方面的合作，在经济、政治、文化等各领域都实现了突破性发展。然而由于经济基础较弱、合作时长较短等多方面因素，目前合肥都市圈合作发展中仍存在着诸多问题，引起了学界的探讨，相关问题也亟待政府与社会相关组织予以关注。

关键词：合肥都市圈；区域合作；一体化；政府

中图分类号：F127 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-0-02

随着市场化的不断推进，合肥都市圈内经济管理彼此相连，跨地区事务不断涌现。为解决这些跨地区问题，进一步促进资源的优化共享、群聚效益与区域核心竞争力的提高，加速区域的一体化进程，推进都市圈各市间的全面合作显得尤为重要。通过彼此协作，可最大程度地发挥区域发展中的优势效应、减缓其劣势效应，促进各市共同发展。本文建立在目前圈内各市已具一定合作规模的基础上， 通过对合肥都市圈发展的深入研究，探讨区域合作在区域发展中扮演的重要作用。

一、合肥都市圈及合作共建的成效

（一）合肥都市圈发展概况

自2006年安徽省首次提出“省会经济圈”的概念，到2016年“合肥经济圈”正式升级为“合肥都市圈”，10年来，在省委省政府的规划领导下，经过圈内各市的努力，通过构建多层次的协调推进机制、编制合肥经济圈发展规划、协力推进区域各项基础设施建设、全面促进产业发展融合等多项举措，合肥都市圈建设取得了良好成效。据统计数据显示，2015年合肥都市圈地区生产总值达到了9107亿元，占全省比重41.4%，财政收入、规模以上工业增加值、全社会固定资产投资依次为1533、3761、9780亿元，分别占全省比重的38.2%、38.3%、40.8%。经济的发展进一步加快了合肥都市圈一体化进程，安徽省核心增长极的地位得到了巩固。

（二）合肥都市圈及合作共建的成效

多年来，合肥都市圈从规划走向实践，从探索走向深入，各市共同努力，本着互惠互利、联动发展的基本原則，不断拓展合作领域，提升合作水平，在健全合作机制与规划、改善发展环境、产业融合、品牌推广、市场一体化等方面取得了诸多实质性成果。

1.合作机制与规划逐渐健全

首先，在都市圈发展过程中，地方政府注重完善高层领导沟通协商、市长协调会调度推进、牵头部门具体落实、市县共同配合的联动运行机制，建立了合肥都市圈党政领导高层会商制度与合肥都市圈常务副市长协调会制度，自2010年以来，已先后举办了六次都市圈城市党政领导会商会议与五次常务副市长协调会。其次，圈内建立了部门联席会议制度，其中圈内发改、经信等部门分别建立了主任联席会议制度，以进一步谋划具体合作项目，加强各圈内同级相关部门的联系与沟通。这些专业领域内的合作机制成为城市间开展专题合作的基础保证。

此外，为使合肥都市圈在循序渐进中取得实质发展，目前相关政府已联合编制了《合肥都市圈中长期发展规划（2014-2030年）》，该规划的制定进一步加速了合肥都市圈一体化进程。此外，针对各领域、各行业的发展特性，都市圈政府陆续颁布了工业、农业、社会公共服务、交通基础设施、环保等五个专项规划。与此同时，包括《合肥都市圈城镇体系规划（2015-2030年）》、《合淮同城化工业走廊规划（2014-2020年）》等在内的具体规划也已逐步出台。

2.发展环境逐步改善

在环境的治理与保护方面，各市通过加强工业污染治理、调整能源结构、加强重污染天气应急管理以及建立跨区域环保联合执法机制，初步构建了区域大气环境保护体系。其中具体表现为秸秆的禁烧与黄标车的逐步淘汰。按照大气污染联防联控合作框架协议，圈内五市将扩大秸秆禁烧区域范围，实行夏秋两季秸秆禁烧。[1]在2016年合肥都市圈城市党政领导第七次会商会议上，圈内各市提出将逐步实现黄标车跨市违规处罚，以逐步淘汰所有黄标车。此外，为加强水污染治理，2014年合肥与六安签订了丰乐河流域水污染防治联防联控协作方案，目前该项目的实施已取得了明显成效。

此外，近年来，都市圈各市政府大力实施交通基础设施建设，在签订《交通基础设施合作框架协议》的基础上，协力推进公路、铁路、航空、水利四个方面的交通基础设施建设，通过共建共享、互联互通，初步形成了“1 小时通勤圈”。[2]

3.产业融合渐进深入

在产业合作方面，目前合肥都市圈内汽车、家电、装备制造等产业配套协作正逐步深化。其中主要体现在：六安市正着力开发配套产业，其多家企业在为合肥家电企业提供各种零部件；桐城与合肥在包装印刷和汽车零部件产业方面形成了互补合作关系；而滁州市的苏滁现代产业园也积极承接着京东方及其关联的家电产业的配套企业；淮南市则利用其煤电、化工等产业发展优势，将其与合肥的高新技术产业优势结合，在合淮共建区谋划合淮汽车产业集群。此外，都市圈各市谋划共建了多个园区，其中包括合淮产业走廊共建区、定远·肥东共建盐化工业园以及工投·淮南智慧城项目等合作园区和企业合作项目。目前，都市圈已谋划“十三五”重大跨区域合作项目近160 个，计划总投资8000 多亿元。

4.品牌形象不断提升

在旅游品牌推广方面，合肥都市圈努力整合各市优势旅游资源，积极打造区域旅游品牌。其一，通过举办“合肥都市圈旅游年会”，邀请相关主流媒体与知名旅行社参会，一方面促进了圈内旅游业的发展，另一方面也树立了合肥都市圈在安徽省内的良好形象；其二，各市共同制作旅游联合宣传片，展示了合肥都市圈的旅游产品，起到了良好的宣传作用；其三，通过举办“2016年合肥都市圈（成都）旅游联合营销推广活动”等赴外宣传活动，都市圈在外省城市中也塑造了良好的旅游品牌口碑。

5.市场一体化协同推进

为促进都市圈市场一体化，早在2014年，各市即签订了合肥都市圈市场一体化框架协议，期间各市努力打破市场区隔，清理人为设立的地方市场保护壁垒，对各地合作或者跨区经营的企业实行统一的商贸政策。近两年，通过鼓励本地商贸企业在圈内设立连锁店，都市圈城市内的六安瓜片、淮南牛肉汤等老字号龙头企业已在圈内各市遍地开花，再焕活力。

在劳动力市场一体化方面，圈内各市连续两年组织企业开展了合肥都市圈人才招聘会，有效加强了圈内的人才流动。[3]此外，合肥都市圈还致力于共建产业招商引资平台，通过共同制定产业指导目录、探索建立项目联合审查制度与对引进的项目联合审查核准等手段，共享招商资源，避免区域内部恶性竞争，促进招商引资市场一体化发展。

二、合肥都市圈合作发展中的问题及原因分析

尽管近几年在圈内各市的努力下，合肥都市圈发展劲头良好，原先固有的产业不断刷新着经济成果，一些政治文化项目也取得了不俗成绩，但由于都市圈整体实力还较弱，且发展建设战略实施较晚，合肥都市圈各市的合作仍存在进一步磨合的空间。

（一）都市圈内合作呈现“单核”式

合肥作为安徽省会城市，拥有全省最优质的人力、科技与资金资源，发展遥遥领先圈内其他城市。在都市圈政府合作政策的带动下，六安、滁州、淮南、桐城四市纷纷与其建立合作关系。但这种1+4的合作方式，在都市圈内形成一个以合肥为中心点向其余四市辐射的“单核”运行机制，在这种机制下，合肥将其非核心产业转移到圈内其他四市，在四市中形成配套产业，故导致都市圈中经济实力较弱的四市往往只关注核心城市合肥，忽视四城市间的合作点，这并非是一个健康的合作模式。

（二）都市圈发展的相关配套措施不完善

为实现有序发展，都市圈围绕整体的发展建设出台了相关规划，但规划内容是否都能实际提上建设日程，却难以得到保证。在早些年颁布的《安徽省会经济圈发展规划纲要（2007-2015年）》中提到，要建立快速公交系统，构筑城际间舒适便捷的高速通道，实现公交IC卡区域内城市通用。但就“一卡通用”项目建设而言，其并未在规划期内得以实现。直至2016年，都市圈才正式启动圈内城市交通“一卡通”前期工作。由此可见，要确保都市圈合作的顺利进展，仅制定发展规划是远不够的，更需要各市政府建立相关制度来约束、引导区域合作的深入、有效发展。没有制度的约束，合作就易流于形式，难以有效保证规划的贯彻落实。此外，都市圈目前在法律规范方面也较为缺乏。若无完善的法律法规来规范各市的行为，将增强其合作的随意性，最后的合作效果也将难以保证。

（三）都市圈合作發展的利益协调机制尚未建立

一直以来，圈内城市间的发展都存在着极大不平衡，其中合肥作为省会城市，其发展现状与态势要远超其他四市。据统计，2015年合肥市以5660亿元的总产值创收位列全省第一，而滁州、六安、淮南三市分别创收1305亿元、1016亿元以及901亿元，区域发展差异可见一斑。一直以来，都市圈各市都在谋求合作、共同发展，但发展成果却得不到公平分配，面对不可预期、难以度量分配的合作费用和收益，各市间合作意愿也难免会产生动摇。同时，在合作过程中，合肥都市圈各城市为追求以最少的投入获取最大产出，难免会就相关利益产生争议，出于各自区域发展的角度，各市必然互不相让，而利益协调机制的缺失，势必会使这种矛盾不断加剧，甚至会导致利益受损害的城市消极回避合作。

三、促进合肥都市圈合作发展的对策

（一）促进合作结构的“网状化”

组织间网络模式有一个特征就是多元多层化和等级制色彩的淡化。区域网络是由各地方政府、企业、社会组织以及等公民等多个主体构成的，每个行动者都是网络的一个结点，彼此间的地位是平等的，互动是一种多向性的互动，所以，网络体现的是一种“多中心”的制度安排。但就目前合肥都市圈的合作现状而言，合肥作为省会城市显然更受其他四市的“青睐”，这就形成了一种“单核”现象。为缓解该种局势，六安、淮南、滁州、桐城各市除继续加强与省会合肥的经济合作外，也应将眼光放在其余三市中，基于自身的优势产业，努力寻找彼此间的合作对接点，互促互进，互联互通，强强结合。[4]

（二）完善都市圈发展的相关配套措施

如何能保证合作规划与协议的实施，首先设立监督机构是必不可少的。都市圈内部应设立专职工作机构，专门负责监督、检查合作决策机制所达成的各项合作事宜的实施情况。[5]该机构除了各市政府部门的相关人员任职外，可以允许社会组织、各企业相关负责人也参与其中，共同监督协议实施情况。

其次，需要启动对区域政府的问责法律机制。区域政府的决策不是一切都是有效合理的，也会出现失误，而在区域经济发展中，失误有时候会产生巨额经济损失甚至造成大范围内的恶劣影响，在此过程中并不能因为决策主体是政府则法外开恩。没有约束的权力势必不能够得以高效运用。惩罚性与强制性是法律法规的最主要的特征，这对规范政府合作行为具有威慑作用。[6]

（三）构建互利共赢的都市圈利益协调机制

构建互利共赢的利益协调机制，是推进区域经济一体化、实现都市圈各市有效合作的必要条件。在利益补偿方面，合肥都市圈可根据 “优势互补、互利共赢”和“公平与效率兼顾”的原则，建立健全区域建设补偿基金，用以补偿在产业规划布局和产业结构调整中的利益受损者以及为保护生态环境作出牺牲的地区和民众。[7]通过这种补偿机制，其一可帮助区域发展中的“弱者”，实现区域整体的科学发展，其二也可减缓发展不平衡造成的矛盾激化，实现区域间合作的长效发展。其次也可以通过构建圈内各市合作的法律保障机制，明确各方在区域发展中的责任与任务，有效规避各市推诿责任和争夺利益的现象，降低交易成本，保证合作的协调性与可持续性。[8]

参考文献：

[1]王晓琴.5城联手促合肥都市圈升级[N].安徽经济报，2016-04-12（002）.

[2]吴奇.合淮 合六 合宁城际铁路正在前期规划[N].合肥晚报，2016-04-07（A02）.

[3]刘银昌.合肥都市圈城市签订10个合作框架协议[N].淮南日报，2016-04-11（001）.

[4]王菁，张鑫.论法治路径下的长三角区域政府合作协议[J].西部学刊，2015（12）：60-62.

[5]苏苗罕.地方政府跨区域合作治理的路径选择[J].国家行政学院学报，2015（5）：57-61.

[6]张怡，李维娜.基于行政权协调的都市圈地方政府合作模式研究[J].中国行政管理，2016（1）：23-26.

[7]田甜.“关天经济区”地方政府间跨区域合作研究[D].西北师范大学，2015.

[8]徐涛松.合肥都市圈市县协同发展路径研究[J].合肥工业大学学报：社会科学版，2015（1）：17-22.