●徐 婷 李祥云

地方预决算公开问题探讨

●徐 婷 李祥云

编者按：自2015年新《预算法》实施以来，财政部连续两年组织开展地方预决算公开专项检查，全面检查地方各级政府预决算、部门预决算、“三公”经费预决算公开情况，有效提高了地方预决算公开检查的影响力，极大地加快了我国预决算公开进程。两年来，我国地方预决算公开专项检查进展如何？地方预决算公开工作取得了哪些新进展？还存在着哪些不足？本期专题“全面推进地方预决算公开”围绕以上问题，在相关理论研究基础上，选取部分地区预决算公开检查情况展开探讨，为深入推进预算改革提供理论支持与实践经验借鉴。

预决算公开体现了公共财政的本质要求，也是对行政权力监督的有效途径。预决算公开不仅有利于提高我国政府的透明度，防止腐败现象的产生，建立廉洁的政府环境，还有利于公民行使自己的监督权利。近年来，在我国政府部门和其他各方的积极努力下，我国地方预决算公开取得了较为明显的成效。但当前形势下，地方预决算公开仍存在着一些问题。本文介绍了新中国成立以来我国地方预决算公开进程，分析了当前地方预决算公开中存在的问题及原因，并提出了相应的解决对策，以期为完善地方预决算公开相关问题的研究提供参考。

预决算公开专项检查透明度

地方预决算公开是我国财政制度的重要组成部分。开展预决算公开专项检查既对建设科学、民主、合理的预决算制度起着积极作用，也有利于我国公民更好地履行自己的民主监督权。近年来，在政府部门及各方的积极努力下，地方政府预决算公开情况与建国初期相比取得了较为明显的成效。但我国地方预决算公开仍面临着法律层次较低，配套改革落后，考核问责机制不健全等问题。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，倡导政府建立一种规范、透明、科学的地方预决算公开制度。自2017年起，国务院规定地方政府各级财政部门应当在本级财政的门户网站上设立预决算公开系统，依法依规公开预决算内容。除国家规定的涉外秘密外，各级政府应当保证其预决算公开内容完整、真实、具体，不得出现不公开、少公开预决算内容的现象。针对这一问题，本文分析了当前地方预决算公开的现状及存在的问题，并提出了完善我国地方预决算公开制度的思路及建议。

一、地方预决算公开的现状

自新中国成立以来，我国地方预决算公开制度主要经历了三个阶段，由最初的“国家机密、不得向社会公开”到“部分预决算向人大代表公开”再到“预决算向社会公众公开”。1951年，我国颁布了《保守国家机密暂行条例》，该条例指出：“国家财政计划，国家概算、预算、决算及财务机密事项”属于保密内容，属于国家机密。尽管1982年在我国宪法中赋予了人大审查、批准预算和预算执行情况报告的权利，但并未对预算公开内容作出相关规定，因此在这一阶段，我国的地方预决算等相关信息处于保密状态。随着财政制度改革和民主制度的不断完善，预决算相关信息也逐渐在全国人民代表大会上公开。1999年，全国人大常务委员会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，决定在我国推行部门预算。在此之后，各个部门开始细化各项收入支出，并且这些预算相关资料或信息也逐渐向人大代表公开。2007年颁布的《政府信息公开条例》指出，地方政府公布的预决算内容主要包括：预决算报告、收支计划及转移支付等项目。此项条例也是首次涉及我国预决算公开的相关文件，拉开了地方预决算公开的序幕。

在2009年全国“两会”召开后，财政部第一次公开了我国中央财政预决算报告，该报告主要包括各级预决算、支出决算表和专项资金使用用途及明细，这一内容的公开为我国预决算公开的历程谱写了新的篇章。同年，广州市也首次在官网上公布了114个相关部门的预决算信息。该项信息一经公布，得到了各方的认可广州市此举被视为预决算公开的破冰之旅。

2010年，四川省白庙乡在该市的门户网站上公布了各项预算收支报表。其中，涉及科目多达20多项，主要涉及生活补助、公积金、人员办公等多项科目。相比之前的预算公开内容，白庙乡所公布预算信息更为详细具体，预算资金用途一目了然。与其他同级政府预算公开内容相比，白庙乡是迄今为止所公开的预算中基本支出预算草案最为细化的地区。此举打破了此前我国地方政府预算公开隐秘、保密的状态，获得了广大公众的一致好评，众多网友将其称之为“全裸式乡政府”。

2011年，北京市首次增加了“项目支出预算情况表”，与2010年相比，该市公开部门由45个增加至57个，各项经费支出都公之于众。同年，陕西省也在该省设立了10个省级预算公开试点，其预算公开内容不断细化，期望在三年内实现陕西省所有部门的预算公开，地方政府预决算公开由此正式展开。

2017年4月，财政部率先在网上公布了其预算报告，这也是中央部门预算公开的第八个年头。与往年预算公开内容相比，今年中央公开的预算报告内容更加具体、完整。除此之外，中央部门还首次在其门户网站的“中央预决算公开平台”上集中公开其预算内容，便于公众查阅和监督预算内容。今年中央部门主要公开了8张预算报表：财政拨款收支总表、收入总表、支出总表、收支总表、一般公共预算基本支出表、一般公共预算支出表、“三公”经费支出表、政府性基金预算支出表等，以上报表从不同角度反映了我国财政收支和拨款明细。除法律规定不得公开的涉密信息外，部门预算基本支出将进一步细化，而经济支出中涉及工资福利发放项目将细化到款级科目。其“三公”经费公开内容包括“公务用车购置及运行费”、“因公出国（境）费”、“公务接待费”，并同时公布2016年预算数及预算执行数，以便于和2017年预算数对比。例如，2017年财政部所安排的“三公”经费为6067.87万元，比去年预算执行数6156.48万元减少了78.61万元，其主要原因是减少了公务接待费。

二、地方预决算公开中存在的问题分析

（一）预决算公开的相关法律制度不尽完善

健全的法律制度是地方预决算公开的基础，政府的各项行为必须严格遵守相应的法律体系。地方政府预决算公开的法律依据主要是1994年的《预算法》和《政府信息公开条例》。但是，这两项法律文件中对预决算公开具体信息并未作详细说明，因此无法界定哪些条款属于预决算公开的内容。预决算公开制度应以法律形式对地方预决算公开的主体、公布时间、主要履行的义务进行说明，对无法公开的预决算保密文件应向公众作出解释说明。另外，从法律层面来看，地方预决算公开实施过程中普遍存在相关法律及条文层次较低，缺乏相应配套体系的法律支持等问题。正是由于预决算公开过程中没有正式的法律文件约束，导致地方预决算过程中出现无法可依、预决算信息模糊不清、效力大打折扣等问题。

（二）预算编制公开性不足

1、预算编制程序不公开。地方政府公布预算编制程序不仅有利于人民群众的监督，也能促进地方政府预决算水平的提高。然而，由于我国缺乏规范的预决算公开相关法律文件，并未要求公开预决算编制程序和方法，因此，大多数地方政府所公开的预算文件仅为人大会议批准后的预算文件。地方政府仅公开人大审批后的预算文件而不公布其编制程序和方法，这种方式只能算是一种事后监督。因此，我国的预决算公开并没有完整具体地反映整个预决算的编制、执行和决算过程，也达不到预算公开的最大效果和真正目的。

2、预算编制内容不够科学。虽然近些年来地方预决算公开已经小有进步，但地方政府在预决算公开信息方面仍存在不够细化、缺乏完整性等诸多问题。一是政府在预算编制过程中，一般公共基本支出仅公开到经济分类款级科目，并未涉及“项”级和“目”级科目的公开。公民对部门预算资金使用的来龙去脉无从知晓，大多数预算资金随用随批，从而导致部门预算无法真正发挥作用。二是由于我国还未实现“全口径政府收支预算管理”，目前大多数地方都采用综合预算方式，该方式缺乏协调性和统一性。由此看出，我国的预算编制缺乏完整性，大量资金不在预算编制范围内，从而导致财政资金不受人大和群众的监督，不利于政府利用预算手段进行宏观调控。

（三）地方预算公开审批方式形式化

1、预算公开审批方式不科学。预算审批主要有两种形式：分项审批和综合审批。我国实行综合审批方式，这种审批方式先将所有的地方预算计划和方案汇总在一起。在人大会议召开期间，人大代表集中在会上对这些计划和方案进行投票。虽然这种预算审批方式简单省时，在一定程度上可以起到简化预算、节约时间的作用，但是在审批过程中并没有细化到各项预算，因此，此种预算审批方式并不科学。人民代表大会对预算计划或草案的表决所采取的方式是：“一次性通过、一次性表决”，该审批环节并没有辩论及审批环节。其表决结果要么全体人员全数通过，要么所有票数否定。政府所享有的权利仅仅只是发表意见，决定草案是否通过，对预算草案的修订并没有实际权利。如果人民代表对所表决的部分条款存在质疑而无法表决时，代表们考虑到不能因为个人原因影响下一年财政预算法案的实施，基于以上顾虑，大多数代表一般最终会放弃行使其监督权。因此，我国预算方式在某种意义上属于“一揽子”表决方式，这种表决方式严重影响了我国预算审批的效果。

2、地方预算审批过程不公开。我国的预算公开制度属于公共财政制度的一部分，地方预算公开涉及预算的所有环节。相关部门在编制《预算法》的过程中，并未对地方预算公开制度进行具体完整的说明，存在公开性不足、透明度较低的问题。针对这一问题，在后期政府修订《预算法》的过程中，也未对这一问题进行详细具体的说明，仅有一次在修订后的稿件里简单提到这一问题：各类经人民代表大会或常委会批准的预决算报告、报表应该在审批通过后的20日内向广大公众公开。

3、预算审批过程形式化。我国的预算编制方式为“二上二下”的编制方式，各部门编制预算方案的时间较短，该编制方式一般期限为4个月。地方政府将各部门在规定的期限完成预算计划和方案后，再由地方政府呈递给人民代表大会审批。由于编制时间较短，很难按照规定的时间将编制后的草案和计划送至人大进行审批，各部门编制完成后送交人大会议审核，审核通过后的地方预算法案和计划才能下发到地方各级政府进行预算统一管理。而且由于预算编制的内容复杂庞大预算文件的质量也大打折扣。因此，我国预算审批过程大多都只是形式化地走走过程，很难编制真正合理有效的地方预算。

（四）预决算公开执行力度低

1、地方预决算公开透明度低。改革开放前，我国地方预决算透明度较低，大多数预决算活动存在暗箱操作的现象。与发达国家相比，虽然近些年来地方政府预决算公开取得了一定的进步，但仍存在透明度较低的问题。2001年，普华永道公布了政府财政透明度的报告，选取了35个国家作为调查对象，调查结果显示中国在调查国家中透明度最低，其分数为87，是所有调查国家中分数最低的国家。另一项由IMF提供的报告中显示我国仅有审查预算外活动是符合要求的，其余项目都不符合或少数部分符合要求。这一结果也表明我国财政透明度与IMF国家仍存在巨大差距（如表1所示）。

表1 IMF国家和中国财政透明度的差距

当然，上述结果的比较只能反映我国本世纪初的财政透明度。经过近年来多方的努力，我国的财政透明度是否有所提高？2016年上海财经大学公共政策研究中心对我国的财政透明度进行了测评，测评结果显示我国的财政透明度平均分只有42分。清华大学给出的市级财政透明平均分仅为44分，而县级的分数则仅为32分。

2、预决算信息公开力度不强。我国实施地方预决算公开专项检查已有两年，预决算公开内容相较于以前更加细化和完整，预决算公开效果也小有进步。但是受已有根深蒂固的传统思想观念的影响以及固有的行政管理体制的限制，我国地方政府仍存在预决算公开主动性不高的问题。此外，预决算公开涉及民生、腐败等问题，而且预决算公开内容也庞大复杂，所涉及的相关主体较多，政府每年披露的预决算相关信息仅仅只有一部分。政府部门对预决算信息公开的态度不积极，处理公民对预决算公开中部分条款的质疑往往不太重视，导致地方政府公信力下降。

3、预决算信息公开监督机制不健全。预决算监督机制不健全是预决算透明度低下的主要原因之一。主要表现在以下几个方面：第一，政府预决算缺乏人大的有力监督。依照国家法令，我国政府部门必须每年向全国人民代表大会提交预算计划或草案，再由人大进行审批，这一过程中人民代表大会要起到监督及管理的作用。若发现预决算公开的文件和实际资金使用存在出入，人大有权责令其部门或主体进行纠正，情节严重者还应查处相关利益方。而实际上，在审核相关部门预决算公开文件时，人民代表大会和地方政府的职责是本末倒置的，人民代表大会大多处于从属地位，而地方政府对本级预决算公开审核却处于主导地位。第二，公民的民主意识不强。各地方的预决算信息交流网站或平台在预决算公开的使用过程中并未发挥作用，公众并未在该平台上平等自如地表达意见。政府对公众的意见进行了严格的管理导致公众参与度较低，使对预决算公开的监督力度大打折扣。第三，监督制度不够完善。地方政府还未建立统一和规范的预决算公开监督机制。我国尚未在法律上出台相关预决算公开文件，对预决算的监督主体、责任、程度、渠道、质疑等都未有条例进行说明。

三、推进我国地方政府预决算公开的政策及建议

（一）完善地方预决算公开相关法律文件

此前，地方政府预决算公开主要是依据1994年的《预算法》及《中华人民共和国政府信息公开条例》。但是，两项法律文件中对预决算公开具体信息未作详细说明，并未专门出台地方政府预决算公开的相关法律和条例，这就使得地方政府预决算公开过程中无法界定哪些信息为必须公开的信息。针对这一问题，首先，在现行法律基础上，政府的预算环节应延伸公开预算数和决算数两种类别的数据。除国家所涉及的保密文件、涉外秘密信息外，应包含人大的审批草案、预算调整、执行、决算、监督等环节信息。第二，关于预决算公开信息种类方面，地方政府应予以延伸。延伸的内容主要涉及两个方面：地方预决算种类和预决算公开信息。第三，地方政府应对预决算公开的主体、方式、时间、义务等进行说明。地方政府在每个年度应通过网络、新闻、公报等方式公布预决算相关信息。若某些县市政府没有对应的门户网站可以通过其他途径公布本年度的预决算信息。例如，在相关刊物和报纸上刊登当年的预决算信息。县级政府官网上公开的信息应刊登在政务公开一栏中，另外还应设置部门预决算公开子栏目，这样有利于节省查询时间、方便查询相关预决算公开的内容。我国地方政府通过多种渠道公布预决算有利于公民对预决算进行监督，促使政府全心全意为人民服务。

（二）提高地方政府预算编制的科学性

按照预算收支的种类划分，主要分为收入分类、支出功能分类、支出经济分类三大类。在编制预算过程中地方政府应按照这三种类别来科学地编制预算。一是我国财政收入分类主要是按照科目级别由大到小进行排列，主要是按类、款、项、目进行排列。在支出类别的设置中不尽合理，在预算支出类别方面应设置一个更小的“科目”。二是地方政府应实行全口径预算，建立完整、清晰、准确的收支活动体系，以达到提高财政资金使用透明度的目的。为保障我国政府预算项目的完整性，应将全部收支科目纳入到预算编制内。在预算项目公开内容方面要不断完整、细化项目支出类别。三是应将收入和支出类别进行区分贯穿到整个预决算财政资金的全过程中。由于不同预算资金的用途不同、侧重点也不同，各类预算资金应相互独立，因此，预算资金要进行严格的区分。地方政府只有建立规范的预算资金用途及方式，才能更好地为预决算公开创造良好的环境。

（三）改进预决算公开审批流程

改进预决算公开审批流程不仅能体现政府的民主性，还有利于政府和公众之间更好地交流和沟通。推进我国预决算公开可以从以下几个方面完善：一是严格执行预决算审批制度，规范政府行为。首先，我国公民应积极参与到预决算公开活动中，公民及人大代表可以对预决算相关的问题进行辩论或讨论，有利于提高公民的参与和监督职能。关于预决算公开制度制定问题，人大代表应起表率作用，对会议过程中的关键项目或重要政策必须交由平行的人大进行操作或实施。在人民大会民主审批的过程中，应对不合理的项目计划或法案进行否决，使其不影响整个预决算过程的审批。这样不仅拓宽了地方政府预决算公开的审批范围，也有利于政府对项目或计划的执行审批。二是在审议过程中应引入协商机制，提高广大公民预决算公开的参与性与积极性，发挥公民的监督职能。这种机制既有利于增强我国财政制度的民主性，也能提升人民代表大会对预决算公开的监督力度。此外，政府应以法律的形式建立一套完整、科学、规范的民主协商制度，该制度的建立不仅能提供给公民自主发言的机会，还有利于提高我国预决算公开的透明度。

（四）健全预决算公开的监督机制

实施预决算公开制度必须处理好相关利益方的利益关系，建立一套规范、完整、科学的监督机制。首先，预决算公开制度需要财政部门进行监督。一方面，应实行全口径预算管理方式，对预算事前、事中、事后各个环节进行监督；另一方面，必须完善预决算公开监督机制。《预算法》和《政府信息公开条例》中明确规定，地方政府应在每个年度公布其上一年财政收支、预决算信息等相关项目，对各项资金的使用用途及不合理的地方需解释说明。另外，地方政府应配备相应的预决算监督人员或设置相应的监督部门。一是可以拓宽人民代表履行其监督权限的范围。我国人民代表只有预算草案或计划的否决权和通过权，对预算草案或计划并没有修订权，这一权限在很多方面限制了我国人民代表发挥监督或审议的能力。二是在预算各个环节都应该实行监督机制，该监督机制的实行应该贯穿到预算编制、人大审批、部门预算的执行以及政府预决算所有的环节。三是应定期举行听证会，在会议过程中听取相应预算负责人的建议。人大在对各项预决算信息充分了解以后，可以对各级政府的预决算公开实施情况进行相应的评估，对违法或不按照规定的部门及单位进行查处；情节严重者，依法追究相应的法律责任。

（五）建立信息披露制度和财务报告制度

建立信息披露机制和财务报告制度是我国建立现代化国家创新机制的本质要求，主要包含财政经济剖析和财务报表两个方面。一是在财务报告制度的编制内容上要如实地反映地方政府的资产负债情况，在编制方法上要按照国际或公认的标准来编制财务报告以界定财务报告中主体、责任、范围等。财务报告制度不仅有利于控制我国地方政府的债务规模，制定合理的融资和偿债计划，为我国财政资源配置创造有利的条件；而且对政府资产负债、风险、预决算、绩效管理都具有监督作用。二是地方政府在每个年度内是否及时地公布预决算相关信息对建立公开透明的预决算制度有着重要影响。首先地方政府必须在每个年度相应的时间汇总披露信息，然后对这些信息予以公开。这些信息要完整具体地反映资金的使用用途、政府的收入来源和使用方向。地方政府在编制预决算公开信息时，应将公示的单位缩到最小，并相应编制财政相关的风险系数表，对风险系数较大的收支项目进行量化后对社会公众公开。■

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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