城市效率提升路径探讨

2017-06-15中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任徐振强

城乡建设 2017年6期

关键词：智慧效率

■ 中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任徐振强

城市效率提升路径探讨

■ 中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任徐振强

智慧城市，是城市演进的必有状态，是我国城市转型升级、提质增效的必由之路，是融合新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化和绿色化的有效载体。实现程度的高低，直接关系城市文明延续和复兴的效率、水平、范围。

一、城市效率提升的七个关键背景

第一，经济韧性与城市韧性。韧性，最早由加拿大知名生态学家Holling于1973年提出，是指系统能够较快恢复到原有状态，并且保持系统结构和功能的能力。经济韧性是指经济较快恢复到原有状态，并且保持系统结构和功能的能力。国外正在推动以空间规划为代表的弹性基础设施和服务设计的创新，特别是联合国减灾署、澳大利亚政府等国际组织和政府正在推动“韧性城市”从科学认知到主动实践的创新。

第二，数字经济与智慧经济。世界正在进入“大数据经济”，我国当前的数字经济尚处于初级阶段，具有粗放性，智慧城市建设应催生出智慧经济，成为数字经济的优质形态。即，构建智慧城市基础设施体系，有效整合资源和公共品，降低城市运营成本。

第三，安全体系与信息安全。自2011年我国城镇化率首次突破50%以来，可持续城镇化和可持续城市面临严峻的人口、资源环境和交通等压力继续增强，以北京、上海、深圳、广州、武汉和济南等地为代表的大城市病突显，雾霾、内涝、交通拥堵、水污染事件、城市更新、城市管理、社会治理和公共服务等矛盾突出。围绕“五化”总体布局，构建安全体系，并在智慧城市、大数据建设中，将信息安全放在基础性地位是确保所有创新扎实、有效的首位要务。

第四，生态文明与规划协同。生态文明制度、支撑体系和实现路径的研究是我国城市生态学当前发展的核心。基于生态代谢原理的城市永续资源能源科学体系的研究应用是未来发展的重点。

第五，产能合作与一带一路。“一带一路”是我国推进国际间合作的区域战略。金砖国家、“一带一路”和东盟等相关区域的发展中国家也将智慧城市作为城市战略推行起来。物联网、大数据、云计算、互联网、车联网、虚拟现实、增强现实和人工智能等新兴技术不断充实到智慧城市的框架之中，直接促进了全世界对智慧城市应用价值的强烈期待。

第六，互联网+与大数据。互联网+和大数据有机地将智慧城市领域的学术研究与国家政策进行了链接，激活了智慧城市的生命力。

第七，三去一降一补。根据供给侧结构性改革的要求，提出三去一降一补，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。对接三去一降一补，构建智慧型信息平台，强化对主体工作效能的支撑与绩效评价。加快挖掘城市经济增长新动能、科学制定去产能阶梯方案、有效引导产业合理规模和适度发展。与此同时，优化、高效化、均衡化公共品服务，比如智慧医疗、智慧教育等。

二、城市效率提升的路径建议

（一）基于城市大数据剖析城市演进规律和效率提升关键点

注重研究和尊重城市自身的规律，构建有效的城市模型，依托智慧城市思维、技术、方法和手段，更好地促进现有城市“工具”效率和科学性的提升。如，城市总体规划，以往的做法是经过有限的资料和实地调研，就开始空间规划。而现在，可基于海量大数据分析、云计算等，构建城市模型，对编制的规划进行情景分析和预评估，如发现路网等设置不够合理，可快速在规划环节全面优化调整，趋近科学理想化。有效解决传统调研中无法掌握足够样本量、无法将跨界大数据整合分析、无法量化计算、无法呈现和分析规划后的可能场景等缺陷。

（二）突出城市国际趋势研究加快未来方向研判把握城市创新前沿与导向

城市趋势研究将城市和区域作为研究对象，是现阶段指导我国新型城镇化发展的核心理论与方法体系，对于推进我国新型城镇化和城市科学发展具有战略意义。全面推进城市趋势研究将有助于从整体角度认知城市发展的本质、城市与区域的空间协同战略、城市文明的脉络与走向、城市问题的剖析、解构与缓解、城市统筹效率的协调性等。

柏林不仅是德国关键性商业节点城市，同时也是高效基础设施、信息网络化、可持续交通、创意、高产出和高生活质量的实验平台。柏林正在致力于打造智慧城市，将网络信息化作为核心解决方案的依托，来提高城市效率，增进公共卫生健康水平、提高可持续性、宜居性和清洁水平。智慧城市是未来城市图景的综合集成解决方案，不仅能够改善居住质量，同时可以更好地应对气候变化、节约资源和提高城市发展的可持续性。为了应用智慧技术，必须从顶层设计出发，在城市建立组织架构和决策支持网络体系，其中包括生产过程管理、服务和基础设施技术等，这些将通过集成、网络化互相支持，并通过智慧信息技术和交互予以实施。由于柏林研究院所和创新型公司在能源技术、交通物流、信息交互和健康产业方面的支持和参与，柏林多个跨学科的项目得以实施，从而达到了公共空间、科学研究和商务活动彼此协同的目的。

（三）基于城市治理兼顾城市经营构建三维实景精细化城市管理体系

与传统的城市管理相比，城市治理具有更高的工作效率，代表更广大公众的需求，增加城市福利、促进社会公平。因此，探索从传统城市管理向城市治理升级的路径顺应了当代城市管理学科发展的要求。在逐步建立完善的城市治理体系过程中，发展不同空间尺度的城市治理机制具有深刻的时代意义。现代的城市已经不再是一个相对于农村的概念，必须针对城市区域自身的特点和存在的问题，建立不同空间尺度、不同运作形式的城市治理体制，多维度、多角度解决城市面临的问题，形成多元化的城市管制机制与模式，促进城市空间管理的融合。

提升城市文明程度。应用智慧化城市管理系统，有助于实现管理的有序及社会的和谐，能够大大降低政府公共服务的成本，提升公共服务效率和水平。网格化精细化的城市管理实现了城市管理的流程再造，使城市管理由过去的粗放、被动、分散向高效、敏捷、系统转变，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出了有益探索。智慧城市管理体系需要能够对这些信息进行计算、管理，它是一个政府城市运作、管理和服务的平台，提高政府的信息利用水平和政策制定水平，促进城市信息资源的共享和开发利用。推进我国城市“新公共管理”理论发展与实践创新，把效率、效益、效能作为改革的主导目标。强调建造一个提供优质服务并以顾客满意为导向的政府。“新公共管理”理论所体现出的高效导向推动了城市管理的市场化进程，向城市经营引导。城市经营是指城市政府通过市场机制对城市资源加以优化整合，促进城市的发展，提高城市的经济社会效益。与城市经营模式相匹配，在城市管理制度上我国学者也在对美国的“城市经理制”展开研究。与此同时，“城市经营”将成为今后一段时期内我国城市管理研究探索的主要模式之一，其发展也将有利于提升我国城市运行及管理效率。以公众社会满意为导向，构建城市管理工作绩效评价体系及方法论，将公众满意程度作为评价的核心，使城市管理工作坚持以人为本，并将模糊层次分析法、平衡计分、模糊综合评价等方法应用到城市管理绩效的考评研究中。

（四）借鉴国外城市先进应急管理和反恐经验完善我国城市应急管理体系

城市安全和城市风险管理逐渐成为影响城市自组织体系代谢平衡的关键点。美国“9·11”恐怖袭击事件之后，政府和公众才逐渐认识到城市突发公共安全事件对于城市的冲击影响。如，此后发生的2003年SARS、2009年H1N1和近年来中国出现的区域性灰霾等公共卫生事件；以2003年美加大规模停电、2011年日本福岛核泄漏和2013年中国青岛中石化黄潍输油管线输油管道破裂事故为代表的公共基础设施事件；以2013年美国纽约、芝加哥、底特律等大约60座城市麦当劳、汉堡王等快餐连锁店外罢工为代表的公共服务事件等，均表明城市安全和城市风险管理必须成为城市管理学研究的重点。借鉴国外城市先进的应急管理经验，“9·11”恐怖事件之后，美国的城市应急和反恐能力得到质的提高，出台了高密度居住区和地质灾害城市的应急对策。城市由于在人口、重要阶层和重要基础设施等方面的高度集聚性，成为城市恐怖主义的攻击重点，研究和部署城市反恐安全防范成为主动防御的主要路径。与此同时，通过国际大城市现状应急管理体制的比较和基于国情的国内城市的比较，强化引入公众参与机制，形成我国不同层次城市的风险管理理论和方法学，是构建我国城市应急管理体系的有效路径。

（五）城市更新应坚持文化基因和历史功能传承确保更新与复兴的有机融合

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出了推进人文城市建设的总体安排，城镇文化复兴与文化创意新城联动可为国家城市建设主管部门和文化主管部门提供我国城市文化复兴的总体空间战略构想，完善我国文化规划在空间层面的表达，加大文化规划实施力度，为我国不同区域重点城市的文化复兴提供可操作的规划设计方法，提高相关规划技术人员的文化复兴规划的技术能力。通过智慧思维与技术手段的应用，提升城市文化的表达水平、效率和力度，促进新兴技术手段在城市文化复兴建设中充分应用。

（六）加快规划信息化衔接融合、体制机制改革与智慧化创新促进规划科学水平提升

在传统的规划模式中，城市（镇）规划与土地利用总体规划都是独立编制，各自确定内容，缺乏协调，建设用地规模、人口规模预测不统一，用地性质相互矛盾，直接导致很多规划编制以后由于不符合土地利用总体规划而导致操作性和协调性矛盾突出。“三规合一”可有效提高城市空间与土地的使用效率，有助于全面考虑资源、环境和人口等因素。与此同时，中国目前正处于新型城镇化和新城、新区高度发育的起步时期。截至2015年9月，中国31个省份新城、新区的总量超过900个，平均每个地级以上城市要建3.5～4个新城，该数据要高于发展和改革委员会小城镇研究中心2013年对12个省份的统计数据。新城开发的经验和教训表明，必须走产城融合的道路，才能够使新城充满活力。产城融合关键是“三规合一”，实现产业规划、空间规划和技术规划“三规”的统一。中央新型城镇化工作会议明确提出要提高城镇建设用地利用效率。针对于对地区发展有重要社会经济意义的项目，在充分做好前期可行性论证的基础上，规划审批可以考虑开通绿色通道，以提高行政运行效率和公共服务水平。

（七）制定切实有效的政府绩效评价理论与工具支撑城市政府决策科学

政府绩效评价的理论主要包括受托经济责任理论、经济效益论、新公共管理理论和绩效管理理论，其中绩效管理理论认为，财政支出绩效评价应将3E—经济性（以最低的成本费用取得一定质量的资源）、效率性（工作的组织方式和成本投入方式是否合理和有效）和有效性（多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果）有机联系起来，其中物元分析模型，由蔡文于1983年在物元理论和可拓集合理论基础上创立。关于经济发展方式阶段的判定主要有TOPSIS法（应用多目标决策方法中的熵值法，Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）、Fisher法和模糊综合评价法。TOPSIS法的核心思想是先确定决策问题的理想解和负理想解，并计算两者之间的距离，之后计算各方案与理想解的相对贴进度来判断所处阶段。Fisher法是对有序样本进行分类的一种统计方法。但该方法只能处理单对象的阶段划分，无法处理区域经济等多对象的截面资料的阶段划分。模糊综合评价法则是基于模糊数学，设定评判集，求出各因素的隶属度，进而根据权重程度求出综合评价值判定被评价对象所处阶段。