任悦?彭雪君

【摘 要】 我国现行行政监察法律体制从创立起，历经五个发展阶段，在依法行政和廉洁从政方面发挥了巨大作用，但目前我国的监察法律制度仍存在行政监察对象不全面、派出机构权限不明确、领导体制不合理和执法监督效果不显著等缺陷，为了进一步推进监察体制改革，应从以下几个方面对现行的体制进行改革和完善：明确界定行政监察主体；明确派出机构权限；完善行政监察领导机制；建立完善有效的行政执法监督机制。

【关键词】 《行政监察法》；立法不足；监察体制改革；《国家监察法》

十八届六中全会强调“监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。”“建设廉洁政府，坚决反对腐败，是加强和规范党内政治生活的重要任务。”监察作为保证国家权力监控体系中的重要手段，在促进廉政建设、规范党内政治生活中具有重要的地位。

“行政监察”有广义和狭义之分。[1]从广义上来说，是指在行政活动过程中对行政机关以及工作人员的执法、守法情况进行监督。从狭义上则指在行政体系中设立具有监察职能的机构，对行政机关以及工作人员和国家行政机关任命的人员等其政治活动进行监督管理，不断规范自身的行政行为，严格遵循国家和党的法律法规、行政纪律的相关要求。

在立足于当前国情的基础上，我国紧紧围绕《行政监察法》，建立了由国家法律、法规、部门规章和解释答复这四方面构成的行政监察法律法规制度。下一步，为落实中央深化国家监察体制改革，开展监察体制改革试点工作，相关部门正在研究以《国家监察法》替代《行政监察法》。

一、行政监察法律制度的历史沿革

我国行政监察法律体制从创立至今，共经历了五个阶段：

1、创立阶段

行政监察法律制度肇始于1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定在县市级以上的各级人民政府内设人民监察机关，要求其履行监察职责，并纠举其中违法失职的机关和人员。

中央人民政府政务院人民监察委员会于同年10月19日成立。政务院于1950年10月24日拟定《中央人民政府政务院人民监察委员会试行组织条例》，该条例对人民监察委员会的职权进行了详细规定。同时，各监察机构逐步形成，地方创设了人民监察委员会，中央直属机关、国企有关部门、人民团体、新闻媒体机关设立了监察通讯员。

2、发展时期

第一部《中华人民共和国宪法》于1954年9月21日全国第一届人大第一次会议制定，并将政务院改组为国务院，人民监察委员会改组为中华人民共和国监察部。中央监察委员会于1956年9月中共八大选举产生。我国的行政监察制度于1954年到1955年这两年时间得到了改进和发展：各级监察机构已经发展成型，相应的领导管理体制也逐渐趋于完善，监察网络逐渐覆盖了我国的各个角落。至此，我国的行政监察制度走向完备。

3、遭受挫折的时期

国务院议案认为：监察部自成立以来，对国家行政机关的监督工作有很大的贡献。但此项工作的开展仅依靠监察部门的工作人员和人民群众是不够的，还需要各级党委领导和国家机关的支持与关注。因此，第二届全国人大第一次会议于1959年4月28日通过国务院关于撤销监察部的议案。自此行政监察工作由各级国家相关人员负责，使得监察工作处于涣散，疲弱的状态，很大程度上削减了行政监督的作用。

4、恢复和健全发展时期

第六届全国人大常委会第十八次会议于1986年12月决定恢复建立中华人民共和国监察部，我国行政监察制度声名鹊起，加强国家监督工作就显得至关重要了。监察部于1988年5月通过并公布了《监察机关调查查处政纪案件试行办法》。国务院于1990年12月9日公布了《行政监察条例》。《行政监察法》于1997年5月9日第八届全国人大常委会第二十五次会议通过并颁发。2003年8月中央纪委、中央组织部正式设立了专门的检查机构。2010年6月25日对《行政监察法》进行修改审议，并于同年10月1日起施行新政策。

5、行政监察法到国家监察法的提升

党的十八大报告提出，要健全纪检监察体制。[2]十八大以来的经验告诉我们，国家监察体制改革是全面依法治国的需要。只有坚持全面从严治党，推进国家监察体制改革才有利于实现党内监督与人民监督有机结合。2016年11月7日，中央提出将监察体制改革全程纳入法治轨道，维护宪法法律权威，实现由行政监察法到国家监察法的一个飞跃。

二、行政监察法法律制度存在的问题

行政监察法法律制度具有十分重要的作用。一方面，它使得法律的监督作用更具有约束力，提高了政府的威信；另一方面，以此为基础，能够营造良好的党政党风，提升了行政管理效能。但在实践工作中，还存在以下问题：

1、行政监察对象不全面

监察对象是指由监察机关所监察的组织和个人。依据《行政监察法》监察对象分可为两部分，一是组织形式的国家行政机关；二是特殊自然人，这涉及到多种人员成分，比如国家行政机关的主要工作人员，对公共事务享有管理的组织或者个人等等。

根据2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》，不仅能够对行政工作人员起到一定的约束作用。此外，像审判人员、政协人员以检察人员等等也都从属于其管辖范围。但由于监察机关是人民政府行使監察职能的机关，这一性质决定了不能将《公务员法》规定的行政机关公务员以外的其他六类机关及其公务员也纳入监察对象范围。

2、派出机构权限不明确

《行政监察法》经修改后规定“监察机关派出的监察机构或者监察人员，对派出的监察机关负责并报告工作，由派出的监察机关实行统一管理。” [3]这一规定使监察机构的职能得到加强、查办案件力度加大，但是反过来它又使得派出机构和监察机构的各项权利受到了一定的约束。一是派出机构的行政权利是被授权还是受委托十分模糊，法律地位不明确。二是派出机构的职责权限范围。派出机构享有的职责权限是监察机关的全部还是一部分？虽然外派监察人员的人事权或许得以剥离，但其财政权仍由监察对象单位负责，并没有完全独立。

3、领导体制不合理

我国行政监察机关建立了符合自身国情的双重领导管理体制，即严格遵循上级监察机关的领导作用，反过来又承担着对其行为监察的重要职责，并进行工作报告的总结。在这种监察背景下，监察对象和监察机关隶属于同一等级，缺乏必要的权力制约；在这种制度的领导下，监察活动必然无法有条不紊的展开，从而淡化了监察处置权；同时，在人情关系网的不断运作下，监察机构难以发挥作用。

4、执法监督效果不显著

在我国现行的行政监察制度下，执法监督效果不明显。首先，由于缺乏明显的法治特性，损害了执法机关的权威与效能。表现为职权交叉问题严重，执法矛盾重重：有的因为权限划分不清无人管理出现执法空白；有的则出现多重管理重复执法，影响执法的效率。其次，由于缺乏有效的行政执法监督机制，使执法中出现了严重腐败现象。[4]行政执法部门内部不能严于律己，且外部监督约束力不足，削弱了整个行政执法监督机制运行的有效性，一旦权力失去控制，必然导致腐败。还有相当一部分执法人员的素质令人担忧，加上社会转型期间，一些错误思想加重了执法腐败现象的发生。

三、现行行政监察法律制度的改革与完善

1、明确界定行政监察主体

在对《行政监察法》进行不断地修订的过程中，曾经以《公务员法》的相关规定为指导作用，试图使得该监察法案涵盖对所有行政公务人员的监督管理，但是这一想法最终没有被通过。尽管该法案是对行政机关的行政行为进行监察的法律，但是，由于行政机关只是一个抽象的概念，而具象的行政行为都是由所有的公务员来实施的。与其说《行政监察法》是对行政机关进行监察的法律，还不如说是对行政机关的所有的公务员的行政行为进行监察的法律。因此即使具有党的机关、人大机关、政协机关身份并在行政机关从事工作的公务员都应受《行政监察法》的监察。

2、明确派出机构权限

在对各个派出机构的职责权限和性质进行划分时，应该充分考虑其所隶属行政机关的级别。县级和科级及以下派出机构具有不同的权限。[5]对县级以上派出机构来说，在行使法律职权时，可以当前机构的名义来行使，相关法律责任由本机构承担；而科级及以下派出机构则不同，其本身不具备行政权利，只能通过授权或者委派的形式来行使法律职责，相应的这些机构承担全部的法律职责。同时，也应在乡、镇设立派出机构来监察乡镇党员干部。

3、完善行政监察领导机制

针对行政监察双重领导管理机制的问题，应建立独立的领导机制，落实监督机关独立的行政监察管理职责。依据我国行政监察的现状，可采取目前世界上大多国家都设立的行政首长垂直监察领导体制，即行政首长直接任命行政监察机关首长，并对其负责，监察机关独立行使权力。

其次，单独设立行政监察区。世界上大多数国家都改变了原有的行政监察机关，在全国设立了一些行政监察区，这样会大力加强行政监察的独立性。然而，这种做法只有在垂直领导的实施中才可行，在双重领导体制之下是不可行的。

最后，促进纪委和监督机关的共同发展。首先必须要认清行政监察机关的权利和性质，充分认识到二者在法律职责方面属于同级关系，应明确两者的合作地位，确保它们有效发挥各自的作用。在合署办公的问题上，监督对象相同时，监察工作应在一定程度上由纪委领导，由监察机关实施监察工作。

4、建立完善有效的行政执法监督机制

要按照社会主义市场经济的要求，改革现行行政执法体制，要尽可能的集中行政执法权。尽快对以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍进行清理，使行政执法脱离利益。充分发挥党纪机关的作用来强化监督作用，树立健康正确的舆论方向，促使人民群众和新闻媒体积极发挥自身的监督权利，明确行政机关和司法机关的独立地位，将其权限划分开来，要及时发现问题、解决问题，并且增加其透明度。

四、总结与展望

从最初的行政监察，到现在的全方面监察，在这个不断的发展过程中，我国的监察体制也实现了质的跨越，逐渐从行政方面过度到了宪法层次，具有十分重要的意义。而国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，引发了全社会的高度关注，最紧迫的工作就是将国家监察体制改革纳入法治轨道。

鉴于现行行政监察法律制度中的不足，立法者應深刻认识到国家监察体制改革对我国政治法律制度的影响深度和广度，在《国家监察法》的立法过程中对上述不足进行完善补充，加强立法保障，规范执法活动，把责任落实到实处。

从现行宪法框架中触及的深度和广度来看，国家监察体制改革是我国反腐肃贪，标本兼治，建设廉洁高效的政府的法制保障。[6]而依法改革国家监察体制，设立国家监察委员会，既是时代的要求，也是我们在吸收古今中外有益经验基础上与时俱进的表现，各监察机构的创立表明了我国要创建社会主义监察制度的决心，也体现了中央全面从严治党、全面依法治国的决心。

【参考文献】

[1] 姚文胜.论《行政监察法》的立法缺陷与完善[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2000（12）58-60.

[2] 马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报，2016.6.15-21.

[3] 李亮.行政监察法修改：亮点与难题并存[J].浙江人大，2010.11.30-32.

[4] 吴辉阳.现阶段我国行政执法存在的问题及对策思考[J].行政发展，2004（8-9）108-111.

[5] 崔扬，高丽华.关于行政监察法的若干问题与完善思路[J].人大研究，2001.5.22-29.

[6] 钱晓萍. 行政监察法概论[M].北京：中国政法大学出版社，2016.38-40.

【作者简介】

任 悦（1995-）女，陕西榆林人，西安文理学院政治学院本科在读.

彭雪君（1989-）女，湖北恩施人，硕士，西安文理学院教师.