我国各类生产安全事故起数和死亡人数在经历了2002年的峰值后开始下降，到2016年已经实现连续14年的“双下降”。充分肯定成绩的同时，我们也要认识到，安全生产的基础还很不牢固。

我国各类生产安全事故起数和死亡人数在经历了2002年的峰值后开始下降，到2016年已经实现连续14年的“双下降”。2016年的亿元GDP事故死亡率、工矿商贸10万从业人员事故死亡率、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等反映安全发展水平的四项主要相对指标也是历史新低。这一局面与一直以来中央高度重视安全生产工作，国务院及地方各级人民政府严格落实《安全生产法》的要求，加强安全生产监督管理，全社会的安全生产意识明显提高，生产经营单位的安全生产主体责任不断增强是分不开的，同时也符合生产安全事故随着经济发展呈现从事故多发到逐步下降的一般规律。

我们在充分肯定成绩的同时也要认识到，安全生产的基础还很不牢固。特别是当前，在经济发展转型期和经济下行压力加大的双重作用下，长期积累的矛盾和问题可能会集中暴露。比如，经过多年的高速发展，许多行业企业的设施、设备老化甚至“超期服役”，加之安全生产历史欠账多，潜在风险加大；在企业生产经营面临困难的情况下，重发展轻安全的倾向又有抬头，违规违纪生产，减少安全生产投入，安全隐患增多；新经济业态、新材料、新工艺、新设备的安全生产标准滞后，缺乏相应的经验和办法，安全管理有盲区；安全生产管理体制改革中，政府、企业、行业和市场的关系衔接不好，安全监管有漏洞。因此，必须要保持清醒的头脑，认真分析当前安全生产的形势并有针对性地研究解决对策。

困难企业和中小企业的

安全隐患突出

2015年以来，受经济下行压力，部分企业经营困难，安全生产工作也受到影响。在地方调研中了解到，一些确有困难的企业难以按照要求提取安全生产费用，有能力的企业也借机不提或少提。据有关部门在一些地方的调查，2015年工矿企业没按照规定提取安全生产费用的占到60%以上；由于资金紧张，企业不及时更新和维修不符合安全生产要求的设施和设备，不按规定开展安全生产技能培训，不为职工提供劳动防护用品等现象时有发生。

在重视普遍性问题的同时，有两类企业需要特别关注：一是处于停产、半停产状态的企业。由于受市场和国家产业结构调整的影响，有相当一部分企业停产、停工，特别是一些煤炭、钢铁、化工等受产能限制的企业开工不足或关门，厂房、场区处于半闲置状态，对设施、设备和厂区的安全生产检查工作放松管理，一旦需要開工生产，很容易产生安全事故。2016年上半年，煤炭、钢材价格逆势上涨，部分企业匆忙开工生产，发生多起安全生产事故，其中有些就是由于安全生产工作间断造成的。由于经济困难，一些地方政府部门也放松了对企业的安全生产监管工作，对企业的违法违规行为睁一只眼闭一只眼。

二是中小企业。在落实安全生产责任方面，中小企业本来基础就比较差，遭遇经济下行，更是雪上加霜，容易放松安全生产工作。中小企业的安全生产工作在很多地方是薄弱环节。一些地方在追责压力下，把重点放在那些容易发生重特大事故的领域，在抓高危行业和规模以上企业的同时，对中小企业重视不够。而且中小企业点多面广，地方政府的监管能力不足，抓中小企业安全生产工作往往感到无从下手。这些困难企业和中小企业存在的安全生产问题需要引起高度重视。

多年积累的安全隐患进入

风险高发期

改革开放以来，我国已经实现了从工业化初期向中期、中后期的过渡，在这个发展阶段最显著的特征就是“快”和“粗”。“快”是说我们只用了三十多年就完成了这个过渡，比发达国家快得多。“粗”是指长期以来经济发展在注重速度的同时，对发展的质量关注不够。在快速粗放的发展模式下，全社会缺乏安全生产的意识，安全生产的法律法规不健全，生产经营单位的本质安全水平低、产品质量差、安全生产隐患多。改革开放后，各行业大干快上，很多地方追求“弯道超车”，为了赶进度或完成“献礼工程”，采取简易程序上马，或者是先建设、后审批，“先上车、后补票”的做法，建设项目的规划缺少安全生产评估，生产过程缺乏安全生产规范要求，埋下了安全隐患。

目前，我国城镇的大量建筑设施包括公共设施，都于20世纪80年代建成，其中很多进入了设备老化、超期服役的故障高发期，成为重大风险源头。如大部分城市的地下管网布局不符合安全要求且老化严重。地下管网包括城市的供水、排水、排污、供气、电力、通讯网络等几十种管线，涉及规划、建设、城管、电力、燃气、自来水、通讯等众多单位和企业。由于规划不合理，管理上各自为政，管网之间经常发生因水管砸爆、燃气挖漏、光缆折断等引发的安全事故，成为很多城市的地下定时炸弹。早期建设的地下空间、人员密集场所等领域的安全风险隐患也很突出。居民住房建设标准比较低，近年来各地发生的住宅楼倒塌、开裂事故，很多是施工质量差所致。特别是农村住房，存在着缺乏规划、违章施工、无人监管的问题，安全生产事故频发。再比如，部分高危行业企业的产业布局和结构不合理，随着城市扩张，各类加油站、危险化学品生产、储存单位等危险源与人群密集区域的安全距离被不断压缩，发生事故造成了重大人员伤亡和财产损失，如“11·22”青岛特别重大输油管道爆炸事故，造成62人死亡和7个多亿的直接经济损失，“8·12”天津港特别重大火灾爆炸事故造成了173人死亡失踪和近70亿的直接经济损失等。

对新业态 新技术 新工艺

新设备安全生产管理滞后

随着科技的进步，新业态、新技术、新工艺、新设备快速发展，而我们对新事物的认知和研究还不够，缺乏相适应的安全生产标准和规范，难以适应新形势下的安全生产管理要求。《安全生产法》规定，国务院有关部门应当及时制定有关的国家标准和行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。但目前看这项工作比较滞后，许多在生产领域使用的材料、工艺、技术没有制订相应的安全标准和操作规范；实践中使用的标准很多都是20世纪90年代制定的，有的标准颁布实施几十年而未更新。另外，新业态、新技术、新工艺、新设备在给我们带来巨大经济效益、促进经济发展的同时，对环境、资源和人类健康安全可能带来什么影响，我们还认识不足。

科学技术是第一生产力，同样也是安全生产的重要基础和保障。创新驱动发展战略在促进经济发展的同时，也有助于提升安全生产和安全监管的科技含量，增强对新经济领域中安全生产技术的认识和掌握，提高重大事故风险辨识、预警、控制、救援能力。国家要坚持推动科技强安战略，建立安全科技支撑体系，开展对新业态、新技术、新工艺、新设备的安全生产理论研究和事故防范的技术装备研发；提升现代信息技术与安全生产管理的融合度，加快安全生产信息化建设；加大对安全生产科技创新的财税、金融支持力度；加快组织制定新经济领域安全生产的国家标准。生产经营单位也要加强对安全生产科技研究和科学预判，努力从源头上排除隐患，从根本上减少和防止事故的发生。

监管体制机制

不适应安全生产工作的需要

社会主义市场经济条件下，政府如何实施对安全生产的有效管理，还是一个需要研究探索的课题。随着市场经济不断深入，我们熟悉的计划经济体制下的政府管理模式和传统的行政管理方法肯定不适应了，需要改革。在当前经济转型期，国家加大了行政审批制度改革的力度，涉及安全生产管理领域的行政审批制度也有很大调整。2014年国务院取消了13项安全生产领域的行政审批，2015年取消了1项，2016年取消了4项。在充分肯定改革必要性的同时，也要注意避免在安全生产监管过程中出现盲区和漏洞，特别是要避免在取消了事前行政审批的同时，因事中、事后的行业监管和市场监督机制没有建立起来，而出现无人管理的盲区。国务院提出，到2020年，要实现安全生产法制体制机制基本成熟定型，安全生产总体水平与全面建成小康社会目标相适应，目前来看面临的挑战还不小。从转变政府职能的方向上看，政府在安全生产管理领域的工作重点应该放在研究和制定安全生产的法规制度、编制发展规划、实施公共救援服务等市场失灵、具有较强外部性的领域，以及推动落实生产经营单位的安全生产主体责任上。管理方式上需要适应市场主体数量和结构上的变化，由主要依靠行政手段逐步向依法规范的方向转变，将各类企业都纳入管理范围，并且更多地借助市场和社会的力量。

（本文作者乌日图，系全国人大常委会委员、财经委副主任委员。）

实习编辑 宋亚欣