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新常态下投资促进政策的再定位

2017-06-10马硕

投资北京 2017年5期
关键词:常态政府经济

马硕

在经过数十年两位数的高速经济增长之后,到2011年前后,中国经济开始进入7%-8%的增长区间,去年更是降低到6.7%的经济增长速度。这种增速的变化是经济发展到一定程度的必然结果,是经济增速结构性而非周期性变化,由此中国经济进入中高速增长和经济结构向中高端发展的“新常态”。新常态的宏观经济条件,加之国际经济贸易形势的深刻变化,多重因素促使中国投资促进工作进入新阶段,投资促进政策必须主动认识、适应和引领经济新常态,进行相应的再定位、再调整。

定位新变化

在我国经济发展步入新常态的条件下,经济新常态的显著特点是经济增长速度转换,由原来的高速增长转变为中高速增长;经济发展方式转变,由原来的粗放型向集约式发展转变;经济增长的动力、资源配置方式都会发生相应的变化,对投资促进工作的对象、内容和方式都带来深刻影响。同时,土地和资源环境条件的约束更为明显,也是影响投资促进的重要因素。

当前,经济增长速度向中高速转换要求调整投资促进的总体定位。近十多年来,投资促进工作为我国经济快速发展提供了强大动力,是我国经济保持几十年高速增长的重要因素。但在经济发展新常态下,由于经济发展速度的变化,导致投资促进工作的角色也产生相应变化。从最近十余年经济发展情况来看,在2008年国际金融危机之前,我国经济在较长时间内保持了两位数以上的增长,2008年受国际金融危机影响增长率回落到略低于两位数;2009年到2010年经济增长率有所上升达到10.6%;此后幾年经济增速再次回落,至2016年稳定在6.7%左右。经济发展增速变化对投资促进的影响主要体现在,增速变化内含着经济发展要素约束的增强,原有单纯的低成本快速扩张方式不可持续,投资促进要从这一形势出发理性调整思路,在工作重点上要更加注重对高端经济要素的引进,在工作原则上要突出对于经济增速调整的适应性;投资促进的总体定位应改变原有的以推动经济增长为主的模式,转向服务经济中高速增长的模式。

而发展方式向质量效率型转换也要求调整投资促进的方向定位。在过去经济粗放式增长模式下,市场竞争主要靠数量扩张来实现,环境承载能力已经不堪重负,投资和消费关系不匹配,收入分配差距较大,农业发展基础薄弱,城乡区域发展不协调,就业总量压力和结构性矛盾并存等问题仍然比较突出。经济发展新常态下,改变经济发展的上述不利局面是投资促进工作的重要指向之一。为此,投资促进工作应当适应变化,服务经济发展方式的转变,把主攻方向调整到促进高端产业和高端项目发展上来,完善引进投资项目的评估,提高经济发展的质量和效益,向质量型、可持续发展型的招商引资政策转变。

再者,增长动力向创新驱动转换也要求调整投资促进的动力定位。在过去的经济发展模式下,我国曾一度走高投入、高消耗、高污染、低产出的发展路子,在当前条件下,依靠要素驱动和投资驱动的经济高速增长模式已难以为继。要发展只有创新,迎头赶上世界科技创新和产业革命的新一轮浪潮。经过几十年发展,经济增长的动力已经发生巨大变化,在经济新常态下,经济增长的动力正由投资驱动向创新驱动转变,投资促进对经济发展的作用,要从过去以招商引资带来的资本投入拉动经济增长为主,转换到聚集创新要素、聚集经济发展高端资源为主,对经济增长的贡献主要体现在通过高端创新要素和资源的驱动,来实现拉动经济增长的目的。同时,经济新常态要求通过大力推动战略性新兴产业、先进制造业等产业的发展,优先发展生产性和生活性服务业,逐步化解产能过剩风险等举措,将进一步提升我国产业在全球价值链中的地位。投资促进工作中,要注意选择恰当的行业,重点引进促进产业升级的,能够优化产业链发展的项目。

当前投资促进中的问题

经济发展新常态对投资促进工作带来全方面的新要求。然而,与经济新常态的要求相比,当前投资促进工作还存在诸多问题,突出表现在市场与政府的关系、投资促进理念、战略和方式方法的调整等方面。对这些问题的充分认识和认真改善,事关投资促进长远发展大局,应当是今后一个时期的主要努力方向。

当前投资促进存在的问题之一是,政府主导投资促进与经济发展需求的匹配性问题。

十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用,近年来围绕这一方向进一步深化经济体制改革,取得较大成效,经济体制改革的进步在为投资促进创造良好条件的同时,也提出了更高要求。但是在目前条件下,总体来看大部分地区投资促进还是以政府主导,市场化程度不高。政府主导的投资促进的确有利于加强宏观调控,强力推进工作落实,在改革开放以来的实践中充分证明了其功效。但是随着经济发展进入新常态,市场经济机制需要不断健全完善,政府主导的投资促进模式不断显现出一些弊端,行政主体与市场主体不协调的方面也在显现。政府作为行政主体,是公共管理组织而非商事主体,市场敏感度远低于政治敏感性。

再者,投资促进市场化程度与新常态的适应性不够。在经济新常态下,投资促进更应当进一步向市场行为转变,在市场经济条件下,通常都是出于市场和商业利益考虑投资促进问题。而由行政主体从事市场行为,容易出现政府对投资者的投资偏好了解不够深入,决策失效,为达到目的不计成本等问题。行政意志与市场驱动也存在矛盾,由政府主导的招商活动往往受到行政意志的主宰,甚至在个别地区出现形象工程、不顾当地经济发展实际、超越当地发展阶段的投资促进行为,由利益驱动的市场化行为与政府不计成本的造势行为形成矛盾,造成部分招商引资活动扭曲、失效的现象,其效果并不能与经济发展相匹配,从而促进经济增长和转型升级。

其次,投资促进的资源配置功能与新常态的要求存在差距。从经济发展的实践来看,随着市场经济不断深入以及经济发展新常态的不断深化,经济资源的稀缺性也越来越成为突出问题。这客观要求不断提高资源配置效率,市场配置资源是最为有效率的方式。这意味着,凡是依靠市场机制能够带来较高效率和效益,并且不会损害社会公平和正义的都要交给市场。但是目前的投资促进模式下,投资促进对于科学优化资源配置的效果并不明显,这也是当前投资促进工作需要大力转变的一个重要方面。

政策的改进方向

首先在政策的宏观导向上,要实现政府主导向政府统筹转变。

为了适应新常态下的投资促进改革,政府在投资促进方面的职责应当进一步集中到统筹政策的制定、颁布和实施,抓宏观、抓大局,引导投资者在追求经济利益的同时,兼顾社会责任,守法经营;统筹产业规划,研究制定本地适合投资的产业目录,引导投资方向。

同时,要改革投资管理体制,加快核准制向备案制转变,推行负面清单模式。

在投资促进中,要致力于发挥市场在资源配置中的作用,这并不意味着不重视政府的作用,而是要明确政府职能,更好发挥政府作用。投资促进中政府的职责和作用,主要应当体现在加强和优化公共服务,保障公平竞争,强化市场监管,维护市场秩序,营造良好的竞争环境。另一方面,要准确定位政府部门和社会招商机构的角色和互补关系,充分利用社会化机构的专业能力,加快招商引资社会化进程,市场能决定的政府不再参与。

还应创新投资促进政策导向,服务新常态下的经济中高速发展。

在经济发展新常态下,投资促进工作要适应经济中高速发展,必须加速投资促进理念、内容、技术现代化。投资促进要转变政策的总体导向,引导和推进投资促进方式创新,提高投资促进的有效性。要通过现代信息技术和“云平台”应用,搭建完善的投资促进信息网络体系。同时,经济发展新常态,给我国“引进来”和“走出去”双向投资促进工作提出了更高要求,投资促进工作面临新的问题和挑战。投资促进工作必须主动适应国内和全球经济发展的新常态,不断调整、优化投资促进战略,扎实推进投资促进工作。

而且,政策还要有助于提升投资服务质量,优化投资环境。

包括投资前期服务、中期服务和后期服务在内的投资服务,是投资促进的核心内容之一。通过前期和中期服务促成项目落地之后,就要及时跟进、适时调整和完善投资后期服务。为了达到这个目的,就要及时完善政策、法律环境,改善投资促进工作,以此为核心优化投资软环境,切实为投资者提供全方位的充分保障。同时,要着力构建全方位、立体式、专业化的投资服务体系,针对当地经济特点、产业特点和引资特点,因地制宜创新个性化、定制化、专业化的服务,使外部资本进得来、留得下、有发展。

(作者单位:中国人民大学)

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