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房地产开发项目代建模式的利弊

2017-06-10李晓涛韩伟杨杰

投资北京 2017年5期
关键词:开发商公共服务办理

李晓涛+韩伟+杨杰

房地产开发项目代建公共服务设施,在国内部分省市的城市化中得到广泛应用,作为国家首都的北京也不例外。这一模式对于满足公共服务设施配套需求,确实起到了重要作用,进一步分析该模式利弊,将有助于北京在进一步推进城市化的过程中加以运用。

有利方面

毫无疑问,代建模式将会有效缓解财政资金压力。据初步统计估算,2013年-2016年4月期间,北京市通过在房地产开发项目中代建的公共服务设施建安投资(不含土地费用)约50亿元,这部分投资实际上是在政府、开发商、购房者之间按一定比例分摊,减轻了财政负担,帮助政府部门增加了公共服务设施的供给量,特别是缓解了部分新兴居住板块公共服务设施不足的问题。

同时,在市区两级财政预算的体制下,代建模式减轻了薄弱地区的区财政负担。如果采用政府投资模式,则区财政需要负担较大的投資额,基础设施薄弱的地区往往财政实力也比较弱,直接拿这部分资金相对困难。

代建模式则将市、区两级政府的潜在收入(即少收的政府土地收益)直接转化为投资,提高了建设速度。而且薄弱地区土地资源相对丰富,通过适当增加代建量,一定程度上还起到了区域平衡的作用。

事实上,代建模式减少的不仅是政府财政投入,而且也相应减少了人力的投入。政府投资建设公共服务设施,一般是由政府提供资金,相关使用部门负责建设。在这种体制下,需要提前申请政府纳入建设投资计划,经批准后,再安排专人负责办理各种手续。

由于有的部门缺少专业人手,则会由其他部门业务人员兼任,但基建工作和本专业领域的管理工作差别较大,业务人员不熟悉审批流程,项目建设进展就会受到影响。同时,各个使用部门都设立基建处,各自跑各自的项目,也会造成一定的人力资源浪费。

相对而言,开发商在办理相关手续方面更加轻车熟路,很多手续可以和房地产开发项目一同办理。而且政府投资项目审批程序较为繁琐,而商品房开发项目审批程序相对简单,虽然捆绑后会给开发商增加部分审批要求,但对公共服务设施本身而言,大大加快了公共服务设施开工建设的速度。

也正是有了开发商的代建,公共服务设施与住宅建设的同步性也相应提高。近年来,我市商品房开发和新建公共服务设施都集中于新兴板块,人口数量随开发激增,原公共服务设施基础薄弱,新建的需求大。而一个区域的开发建设历时数年甚至十几年,公共服务设施建设滞后,给居民日常生活带来诸多不便,但过早地建好公共服务设施,又会因暂时无法使用造成浪费。

在把握同步性方面,根据调研反馈的情况,开发商主导建设普遍胜于由政府主导建设。特别是2007年《北京市新建商品住宅小区住宅与市政公用基础设施、公共服务设施同步交付使用管理暂行办法》出台后,公共服务设施竣工交付时间滞后问题得到了明显改善。对于新兴区域而言,代建模式促进了公共服务和居住的平衡,预防了政府和开发商步伐不一致带来的公共服务缺位或资源闲置问题。同时,部分与居住密切相关的公共服务设施可以实现和住宅小区统一规划、统一设计,提高土地利用效率。

以近年来成为新兴居住板块的地铁4号线末端的大兴区生物医药基地为例,该区域集中了多个新建房地产项目,但该区域原有教育资源比较贫乏,通过代建模式,教育设施实现了同步建设,有效弥补了区域发展的短板。

目前,该区域绝大多数小区都有自己的配套幼儿园,已经投入使用的均为公立园。通过代建还引入了育才学校大兴分校和北京教育学院附属大兴实验小学两个优质小学。各个设施均按照要求竣工并交付使用。

调研中还发现,多个项目将幼儿园提前建设,建成后先作为售楼处使用,等到住宅部分建成后再改成幼儿园。可谓实现了利益和公益的兼顾。

存在问题

尽管代建模式有诸多可取之处,但作为公共服务设施建设的一种全新尝试,在实际运用的各个环节仍存在着一些问题。

在决策环节,代建模式的适用范围过于宽泛。现行模式下,一个项目中建什么、建多少,受前期手续审批等部门主观因素的影响较大,使得代建模式变成了一个筐,各种公共服务设施都可以往里面装。一些专业性强的设施不适宜使用代建模式,使用方也没有提出代建需求,被捆绑进房地产开发项目后问题较多。有的项目在土地完成出让后,政府部门还会要求开发商增加、改变代建内容,不仅带来审批上的问题,更有违市场经济的契约精神。有的区为了快速解决公共服务资源短缺问题,尽力要求开发商多建,建设量已经超出了当前的实际需求量,很可能导致闲置。还有一些设施在立项时不在项目中,但实际上却是开发商承担建设工程。有的要求开发商承担额外的装修、办公用品费用。

而且建设、接收的标准缺失。由于在前期阶段,仅仅是在土地招拍挂协议、规划条件等文件中写明了公建的类型、占地面积、建筑面积等最基本的要求,但没有具体的代建移交标准,到了移交阶段就会出现分歧。特别是医疗卫生、运动场所等设施在最低面积、位置、布局等方面都有特定的专业要求,但对企业来说只要面积达标就没有违反协议,政府只能是照单全收,在有些使用部门看来验收就是“走过场”。再比如代建的学校,开发商在与教委沟通时,教委表示按照标准建就可以,但建成移交后,校方又有自己的要求,特别是一些名校对于新建分校有自己的一套标准,只好再进行拆改,造成浪费。

导致这一问题产生的原因,与使用部门前期参与度较低直接相关。在土地入市之前,代建的内容、规模基本上是由前期审批部门主导确定的,使用部门参与较少,容易对具体需求把握不足。即便是参与,由于土地招拍挂协议的基本内容已经确定,使用部门也只能是针对设计等具体问题提出一些专业性的要求。土地出让之后,公共服务设施与房地产开发捆绑,基本上就是作为商业性项目运作,使用部门的参与度也较低。多数情况下,使用部门直到验收环节才能参与进来。甚至有的项目在竣工后还没有确定具体使用方是谁,更无从知晓使用方的需求。例如某集团代建的某公交换乘中心至今不知道该移交给公交集团、运通公司还是交通委。

在审批环节,尽管房地产开发项目本身的流程比较成熟,但是涉及到代建公共服务设施,就出现了手续办理不规范、各部门政策矛盾、有些手续无法办理的问题。

一方面因代建增加的额外手续制约了项目投资进度。从政府的角度看,代建模式的建设速度通常快于政府直接投资。但从开发企业的角度看,公共服务设施与商品房开发捆绑成一个项目,所需要的手续更加复杂,特别是专业性较强的代建设施,需要额外进行专门的论证,取得专业主管部门的意见,耗费时间较长。部分项目(特别是保障房项目)为了按时完成政府要求的进度,不得不选择“未批先建”。因此调研中开发商表示,宁可直接向政府支付这一部分的建设费用,以避免代建带来的麻烦。

其实,在建设之前是否需要使用部门的意见各区也是做法不一。虽然市发展和改革委在立项时已经不再要求专业部门意见,以减轻企业负担,但有些区立项前仍需要有相关要求,立项之后市或区的其他部门也会要求。而使用部门由于缺乏经验、没有专人负责、没有本部门政策依据等种种原因,不能及时地为开发企业出具意见。

而且,使用部门的要求有时与规划要求相冲突。有的使用部门坚持根据自身的使用需要提出要求,但是这些要求又与规划部门的规定产生冲突,导致项目要么违规要么无法实施。比如有企业反映学校不了解容积率限制,坚持要求增加建筑面积,否则就不同意接收。再比如相关部门要求开发商代建过街天桥、地下通道,并与现有设施衔接,而土地出让条件中并不包含这项工程,等于要在红线外进行施工作业,由于没有土地使用权,无法办理施工许可手续,从国土部门的角度看就是违法施工。

也有不同部门各执一词,导致手续无法办理。如通州区某项目代建养老设施,在办理手续过程中,前期审批部门要求先和使用部门签订配套协议,才能办理后面的手续,但使用部门却说要等设施建完了才能签配套协议。到底应该和谁签订配套协议,目前也没有全市统一的规定。再比如房山区某项目,2009年拿地,2013年竣工,由于项目前期没人告知要先办理公共服务设施用地的划拨手续,所以只是按照正常的开发项目办理流程走。在办理开工手续时,按照相关部门的要求提供了相关部门开具的证明。到了办理实测报告备案时,才被告知要提供土地划拨手续。当开发商找到相关主管部门办理划拨手续时,该部门却表示,由于该项目没有办理土地划拨手续就开工,属于未批先建的违规行为,应当予以处罚。处罚之后,还需按照正规流程重新走一遍各项手续。如今,该项目代建的幼儿园、小学等由于拿不到实测报告,导致项目至今未通过综合验收。

在移交环节,土地出让金结算问题较为突出。公共服务设施地块在规划条件中都明确规定了建筑面积,但在实际建设时,实测面积与规划面积会有误差。根据现行规定,协议出让的地块只有符合规划条件中的建筑面积要求才能免收土地出让金,多出来的建筑面积,开发商就要按照经营性用地标准缴纳土地出让金。开发商表示,建筑工程很难保证面积丝毫不差,设施本身已经是无偿代建了,多出来的部分也是无偿移交给政府,自己还要额外缴纳土地出让金,非常不合理。但对于相关政府部门而言,找不到政策依据免收这部分出让金。

此外,代建公共服务设施在移交过程中会产生额外的费用,包括测量费、转移登记税费等。虽然金额不大,但由于没有政策规定,或者各部门的政策不一,各方均认为师出无名,导致无法结算和移交。例如按照《房屋登记规范》的规定,受让方和出让方应该各自承担相应的转移登记的费用,但据某集团反映养老设施移交办理转移登记的费用全部由开发商承担。还有使用部门反映,公共服务设施的转移登记税费应该减免,但相关部门提出减免是针对政府投资,没有对代建设施减免的文件依据,不能减免。

而部分类型的设施在产权归属上也面临政策不明的问题。对于代建公共服务设施的产权归属,7号文中“归区县政府或其有关部门所有”的表述仍然比较笼统。教育、医疗卫生等“传统”类型设施在实践中形成自己的一套程序,但体育、养老等“新”的设施没有移交先例可遵循,产权是放在专业管理部门、具体使用单位由谁接受,没有明确的政策,有的接收部门不敢擅自操作,只好先搁置。

在使用环节,公益性和市场规则也存在冲突。传统的政府投资建设模式中,相当于政府为全体纳税人“代建”,设施建成后顺理成章地服务于所有人。在代建模式中,每一个该项目的购房者都额外承担了代建公共服务设施的部分成本,但设施的服务范围面向的不仅仅是这一个小区的业主,而是整个片区的居民。支付者和使用者范围不一致,产生了“搭便车”问题,按照市场规则看对购房者存在不公。但如果在分配资源时有所倾斜,则违背了设施公益性。例如有的代建幼儿园对本小区收低价、对周边小区收高价,引起社会问题。

当然,也存在开发商虚假承诺损害购房人权益的问题。突出表现在“学区房”问题上。教育设施在代建公共服务设施中比重最高,代建也已经成为新建学校的主要方式。很多项目在承担代建任务之后,为了吸引客户而打着“名校学区房”的旗号大肆宣传。但中小学本属于义务教育资源,政策是政府部门制定的,采用何种模式办学则由学校掌控,开发商的承诺仅仅停留在口头,没有法律效应。许多人为了获得开发商承诺的优先入学资格而支付了更高的房价,但最后没有得到优先权,或者没有享受到真正优质的教育,由此引发的不满最终都指向教育主管部门。如房山区某项目中代建的小学,项目销售时做出过买房可就读该校的承诺,但规划招收4个班,实际报名人数却达到了14个班,双方争执不下之后,将矛头指向区教育主管部门,但配建学校的规模是按照规划指标定的,教育部门自己在建设模式的选择上也没有发言权,对开发商行为进行监管更不是教委职责范围。身为教育部门,理应将工作重点放在教书育人上,而不是解决代建设施产生的种种问题。由于该项目所在区域的儿童逐年增加,“学位争夺战”将长期存在。

也有部分代建设施的质量不能得到充分保障。公共服务设施虽然是开发商负责建设,但本身最重要的仍然是公益性。房地产开发项目中代建公共服务设施,仅仅是作为政府交办的一项任务来完成,通过验收即可,容易出现为了节约成本而降低建筑质量的问题。调研中,丰台区反映某个代建的学校在2016年的“7·20”大雨时漏得厉害。在设计上也不太重视居民的感受,最多也只是重视本小区业主的需求,忽视周边居民。如幼儿园常年见不到阳光,文体活动站被安排在地下室,居民使用极其不便。有的开发商为了规避问题,在向规划部门提交的开发方案中,将学校和住宅分开报,分别看都符合标准,但放在一起日照等则不达标。

竣工时间滞后问题仍然存在。由于房地产开发通常使用高杠杆,资金循环速度很重要,公共服务设施建设占用资金,却又无法迅速销售回款。因此出于赢利这一首要目的,开发商通常把公共服务设施的建设安排在最后。虽然2007年出台了《同步交付使用管理暂行办法》,规定了交付时限。但一个开发项目在实际开发时被分成几期,往往是一期已经入住,二期还没动工,而代建的公共服务设施通常被安排在最后一期进行。作为一个项目总体上看,并不违反同步使用的规定,但先入住的居民仍然面临配套公共服務设施缺乏的问题。

(作者单位:北京市发展和改革委)

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