王大业

[摘要]推进四煤城成功转型对于促进黑龙江省经济社会健康发展具有重要的现实意义，目前四煤城存在煤炭产业结构单一、再就业压力大、社会保障体系不完善、城市发展比较优势弱、经济负担沉重、生态环境破坏严重、恢复治理任务艰巨等问题，提出充分发挥政府主导作用，把科技创新作为区域产业转型的内生动力，加强生态环境建设，探寻依托自身区位优势的复合发展模式，加强基础设施建设等应用对策。

[关键词]四煤城；城市转型； 应用对策

[中图分类号]F1245 [文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2017）04-0037-03

随着煤炭行业鼎盛时期的终结，黑龙江省煤炭行业出现“量价齐跌”的形势，双鸭山、鸡西、七台河、鹤岗四大煤城的煤炭储量大幅减少，可持续发展的动能不足，区域经济与社会发展逐步陷入了困境，对于煤炭资源的过度依赖，使得四煤城在利用煤炭资源收获中短期经济效益的同时，带来了很多负面的经济社会矛盾。纵观全局，产能过剩是造成黑龙江四大煤城经济运行困难的主要原因。四大煤炭资源型城市如何选择转型路径，成为黑龙江省经济社会发展的重要课题。

四煤城要想走可持续发展之路，就要从根本上解决经济社会发展中存在的体制性矛盾。四煤城经历了成长期、成熟期，目前已经进入衰退期，煤炭资源枯竭，生态环境问题较大，民生问题较为突出是目前亟待解决的主要矛盾。应该降低对煤炭的依赖性，进一步优化经济结构，推进产业转型升级，加大力度发展战略性新兴产业和现代服务业，让城市经济社会发展步入良性发展的轨道，把四煤城发展为再生型城市。

一、黑龙江省四煤城存在的问题

（一）煤炭产业结构单一，难在短时间内实现转型

四煤城煤炭企业主要从事煤炭资源开采、初加工和销售，由于科技含量低、高新技术应用较少、市场竞争力弱，在煤炭资源进入衰退期后，原来的主导产业——煤炭反而成为区域经济发展的“包袱”。大多数煤炭企业装备落后、生产技术水平低，煤炭资源的转化率不高，造成煤炭的极大浪费。煤炭行业能在开采前期获得较高的经济效益，是城市的经济命脉，具有相对的稳定性，而一旦四煤城需要进行城市转型升级，则很难在短时期内在体制上有所转变。

（二）再就业压力大，社会保障体系不完善

煤炭行业是劳动密集型产业，绝大多数从业人员知识水平低，随着煤炭行业进入衰退期，新的支柱性产业尚未完全培育起来，城市产业结构调整带来了大量下岗职工，再就业压力大。煤炭开采初期建成的职工简易住宅，逐渐形成大片的棚户区，居民生活条件较低，由于资金供给不足，棚户区改造困难很多，退休养老金资金存在缺口，社会养老保障不完善，公共服务设施不齐全，社会保障体系不完善。

（三）城市发展比较优势弱，经济负担沉重

四煤城地理位置较偏、城市布局不合理，城市配套设施不齐全，第一产业基础较薄，以现代服务业为主体的第三产业发展相对滞后，第二产业占比过大，产业结构失衡，政府招商引资难度较大，城市发展缺乏后劲。人才流失严重，科研力量十分薄弱，城市的转型发展缺乏技术人才支撑，地方财力较为薄弱，用于城市转型的资金短缺，经济负担沉重。

（四）生態环境破坏严重，恢复治理任务艰巨

煤炭开采过程中产生的废弃物是主要污染物，大面积的受损环境需要恢复治理，地面开裂、地下水位下降、沉降、塌陷、水土流失、地表植物死亡等现象较为严重，凭借现有的技术和手段短期内无法恢复原有生态面貌。随着常年的开采，产生了大量的煤矸石，占用了大批耕地，煤矸石的自燃、扬尘又严重污染了周边的环境。矿区的地下水位逐年降低，给矿区居民用水带来了很大困难。

二、黑龙江省四煤城城市转型的应用对策

（一）充分发挥政府主导作用，促进城市经济成功转型

四煤城的城市转型，政府的引导作用尤为重要，一座城市的转型，不仅仅是经济上的转型，还有社会、生态、政策上的转变。转型不仅仅是上几个项目那么简单，还需要突破原有体制机制约束，这就需要政府能够提供相应法律和制度上的保障与支持。地方政府是城市转型发展的主体也是客体，如何选择城市转型发展的路径决定着一个城市的发展前景。可以制定适合城市自身发展的绩效评价考核体系，把解决就业、生态保护、安全生产等工作情况作为考核的重要指标。不断优化相关政策，落实项目实施方案，强化政府服务功能，带动更多的社会资源积极参与到四煤城的可持续发展建设中。

按照《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，四煤城应将城区老工业区和独立工矿区搬迁改造项目列入专项支持计划。黑龙江省应进一步加大对煤炭行业深加工和新兴产业项目的扶持力度，加大对石墨产业的研发力度，推动石墨产业深度发展，争取在几年内把石墨产业培育成四大煤城的主要新兴产业。相关部门应该加强对煤炭市场的管理，对于那些不符合国家节能减排标准、造成大气污染的外省煤应遏制其进入本省市场，进一步拓宽黑龙江省煤炭市场。结合四煤城转型升级的发展需求，推进“五大发展规划”尤其是《全国资源型城市可持续发展规划》的实施，争取国家的政策支持和中央财政预算向四煤城倾斜。四大煤城应加大力度培养公平、公正的经济环境，增强投资者对地方政府的信心，积极吸引外来资金推动产业转型升级，调整区域经济结构，加快国企改革步伐，发展非公有制经济，鼓励民间资本参与政府基本公共设施建设，促进城市经济成功转型。地方政府下大力气解决就业、贫困等民生问题，为失业人员提供免费的技能培训，提供再就业信息，完善再就业服务，同时政府应提供政策支持和专项资金，鼓励下岗人员进行自主创业。对于资源枯竭的国有煤矿，尽早实行退出关闭机制，彻底根治枯竭矿井安全隐患大、生产经营举步为艰的处境。加大金融对四煤城的支持力度，拓宽融资渠道，建议设立四煤城转型基金，通过财政贴息、扩大财政转移支付规模等手段推动更多的金融资源配置到城市转型建设中。

（二）把科技创新作为区域产业转型的内生动力

德国的鲁尔、法国的洛林等成功案例告诉我们，地方政府应该主动寻求与高等院校、科研院所展开合作，建立科技园区，把技术、资金、信息、人力密集化，研发、生产、销售一批具有高附加值、高收益率的科技产品。四煤城政府和相关企业应该通过高薪吸引高端人才，人才的引进促进科技创新，而科技创新又能引领城市的发展。积极发展高新技术产业和现代服务业，继续加大对科技创新的投入，增设中小企业帮扶基金，培育民营企业发展，鼓励和支持企业进行自主创新，对企业引进、研发高科技产品在政策和资金上给予一定支持，摆脱地方经济对原有煤炭资源的过度依赖。科技创新是实现黑龙江省煤炭资源城市转型的基本出路，城市的转型发展，从根本上来说是科学技术的进步，结合地方的资源禀赋特点，不断进行科技创新，发展壮大非煤炭替代产业，提高城市综合竞争力，让四煤城尽早走出“矿竭城衰”的尴尬局面。

（三）加强生态环境建设，增强四煤城可持续发展能力

大力发展绿色矿业建设，实现经济、社会、生态三者的协调统一。坚持开采方式科学化、煤矿环境生态化，提高历史遗留的煤矿地质问题的治理率，不欠新账，减少降低污染物的排放总量，使煤矿开采地区的生态功能得到全面恢复。进一步强化煤矿生产废弃物的综合利用（比如利用废弃的矿井开设旅游景点、利用塌陷和沉降创建湿地公园等），在开发资源的同时推广先进的冶炼废渣综合利用技术，做到边生产、边环保。推行“谁污染、谁负责、谁补偿”的原则，建立健全矿山企业矿区环境治理和生态恢复责任机制，加大对违规破坏生态环境的惩罚力度，明确企业的环境保护主体责任，把四大煤城变为资源节约型城市，不能以牺牲生态环境为代价换取短期的区域经济增长。倡导绿色投资理念，不但要考虑项目是否能带来经济效益还要考虑是否能为城市带来好的生态环境，重视绿色投资的重要性。

（四）确立正确的城市定位，探寻依托自身区位优势的复合发展模式

确立产业转型的模式，逐步降低对煤炭的依赖性，重新塑造区域竞争优势。转型是一个选择的过程，实现产业升级和替代，需要综合考虑产业链条长短、城市区位特点、产业发展规模、城市规模、人才资源储备、宏观经济等诸多因素。四煤城虽然有煤炭资源和大量劳动力等比较优势，但煤炭资源日趋枯竭，从业人员素质较低，随着煤炭储量的大幅度减少以及销售难度的增加，曾经作为四煤城主导产业的煤炭资源已经失去了竞争优势，单一依靠煤炭资源是难以让这四个城市进行可持续发展。应该选择一种向煤炭产业链条的中下游延伸以及依托四煤城自身区位优势的复合发展模式，由劳动密集型产业向高新技术密集型产业发展，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发展的城市转型之路。

（五）加强基础设施建设，优化城市发展环境

基础设施建设是一座城市发展的前提，要积极推进基础设施投资多元化。要从过去的注重投资增长转变为注重投资效率，投资建设的重点由硬件建设转为软件服务，推广城市网络化、服务一体化、技术标准化。全面建设综合性交通网络，建设由公路、铁路、航空为基本元素，省际、城际、城市、城乡等层次功能明晰，与四煤城产业结构、城乡发展紧密衔接的现代化交通网络。逐步加大对应用基础设施建设的投资，增进大数据、物联网、云计算等信息技术向城市的各个领域融合渗透。四煤城供热、给排水管网老化，应该根据国家的相关规定和政策，给予城市管网改造高度重视。

（六）因地制宜选择城市转型路径，科学合理选择新经济增长点

四煤城的地理位置不同，资源禀赋不一样，城市的开发利用与保护程度不同，转型之路不能被复制，应该走一条适合城市自身发展特点的转型之路。四煤城的转型要差异化，发挥自身的特色优势，挖掘城市本身具有的物质资源和非物质资源，科学合理地选择新的经济增长点，如鹤岗市萝北云山石墨地质储量已经达到1026亿吨，储量巨大，这就为鹤岗市把石墨资源做为新的经济增长点提供了可靠的保障，可以制定石墨产业发展专项规划，高效配置石墨资源，打造石墨生产综合产业园区，为石墨产业发展创造优良的经济环境，把鹤岗打造成千亿级石墨产业城。

（七）实现煤炭产业重心转移，延长产业生命周期

城市的转型需要过渡期，煤炭对四煤城的经济社会发展依旧起着很重要的作用，为了避免在煤炭枯竭后区域经济迅速“塌陷”，现阶段应该将煤炭产业的重心转为引入新技术进行深加工，加强对煤炭行业的经济预测分析，密切关注行业的政策变动、供求关系变化，延长产业链条，逐步消化过剩产能，延长煤炭产业的生命周期，给新的城市支柱产业留有充足的发展时间，同时可以避免对区域经济产生剧烈影响。黑龙江省四煤城除煤炭以外的比较优势并不明显，在城市转型初期应该在本地的传统产业中寻找出路，可以起到区域经济“稳定器”作用。

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（责任编辑：顾晓滨马琳）