马章文

摘 要：世界各国社会养老服务采取了丰富多彩的政策、措施，关注社会养老服务的社会化、供给的多元化。中国的社会养老服务还处于初步发展阶段，老年人对养老服务的利用率相对较低，这与老年人的实际养老需求还存在一定的差距。养老服务的“社会化”与“产业化”应是一个共同推进的过程，除社会养老保险外的其他一切满足老年人晚年需求的产品和服务都可以采取社会化与产业化的供给方式。

关键词：养老服务；社会化

1 国外研究现状

20世纪80年代以来，社会人口老龄化问题逐渐成为世界各国的关注焦点，进入老龄化较早的国家政府对此做了很多探索。尽管各国政府所采取的政策、措施有所差异，但在养老服务模式上所主张的理念是相对一致的。以下是对国外典型养老服务模式实践情况的概述和对比：

法国属于高社会福利国家，养老服务业以居家养老为主，养老保险制度实行现收现付制（吏建平，2007）。在促进养老服务发展中主要采取了以下有效措施：利用优惠政策引导市场发展；加强养老服务发展规划和人员培训；加强监督和规范养老服务市场；发挥企业在养老服务市场中的作用（婉娜，胡成，2012）。

美国老年人的养老问题主要由政府和社会承担，于1981年就推行了家庭医疗补助和社区服务计划。主要通过完善法律法规；鼓励社会力量兴办养老机构；实施老年保健计划；对老年群体制定普遍适用的优惠政策；设立专门的老年人福利养老院、老人日间托护心等政策措施保障养老服务业的发展（易开刚，2014）。

瑞典建立的是“从摇篮到坟墓”普惠制式的福利保障制度，实行高福利的养老保障模式；并通过建立社区养老服务网络、重视并鼓励老年护理机构商业化经营、鼓励慈善团体/非营利机构兴办公益事业等措施，充分发挥社会资本在养老服务业发展中的作用。

英国的社会服务体系主要由地方政府组织管理。注重监督机制的建立和完善，主要采取的有效措施有：完善评估体制，设置服务监督员；引导私人或志愿组织开办养老机构；开办“托老所”、“好街坊”活动；享受免费公费医疗，设置专门老年医院（于戈，刘晓梅，2011）。

澳大利亚建立了由雇主和雇员分别缴费的养老保障体系，实行老年照顾项目（HACC），以家庭为中心强化服务（洪彪，201l）。此外政府以购买服务的方式向服务机构进行拨款，而服务机构则要通过竞标获得拨款并受政府监督。

综上所述，世界各国社会养老服务采取了丰富多彩的政策、措施，关注社会养老服务的社会化、供给的多元化。以充分满足养老需求目的，在专业服务递送组织构建，购买养老服务相关政策相关标准体系，信息管理平台等社会养老服务供给方面有先进、丰富的实践经验可供国内研究借鉴。

2 国内研究现状

2.1 养老服务社会化

关于养老服务社会化的内涵，学界对其的界定主要从提供主体与服务內容两个视角出发。

在提供主体视角，提出发展社会化的养老保障，就是要使正规系统（政府和市场）与非正规系统（家庭）为老年人的晚年生活提供一种基本的安全养老保障（王思斌，1999）。把养老服务视为了一种公共服务，认为公共服务社会化，是将政府承担的公共服务职能，大量地转移给社会组织和市场组织（企业）（潘鸿雁，2010）。

在服务内容视角，社会化养老服务是运用社会各方面的力量，主要是通过社区服务实施的，是社区社会保障体系中的重要组成部分，是老年人独立生活的重要支柱（吴国卿，2000）。社会养老是现代的养老方式，即通过社会途径实现养老的目的，包社会保障、社会福利、社会服务和市场化过程（姜向群，2007）。

2.2 养老服务产业化

对养老服务产业化内涵的界定也主要有两大类：

第一类是“关系论”，认为养老服务为公共服务，而公共服务产业化是指那些参与一组相关的公共物品公共服务的提供单位和生产单位，相互之间结成的类似于私人生产机构在市场中的那种相互促进、共同发展的常规关系（郭竟成，2013）。

第二类是“过程论”，养老服务产业化是指养老服务工作从行政经营到市场化经营、从事业化管理到企业化管理、从非经济实体到经济实体、从财政维持到自负盈亏的过程（曾昱，2008）。养老服务产业化就是建立在商品交换的基础上，使“居家养老”和“机构养老”等老年生活照顾服务成为营利性的生产经营活动的过程（陈颐，2010）。具体具备投资真能收回基本建设投资和管理运营成本，甚至获得合理的利润，服务人员能获得相当的报酬，享有职业地位，按照商品交换的原则，按供需双方协议约定的价格支付服务费用。

颜伟荣、杨鹏认为在居家养老的产业化运作中，存在五大问题，分别是市场环境欠佳、政策法规不健全、企业身份定位模糊、管理部门多而乱；基于观念认识，对养老服务企业缺乏信心，老年人收入整体不高，支付能力比较有限，使得老年人的有效需求不足；市场对企业吸引力不足，服务产品供给能力乏力；服务内容单调，滞后于老年人的需求变化；从业人员数量不足且素质不高。养老机构发展则存在发展参差不齐的现象，往往政府办的养老机构，存在管理人员多，成本高，大多出现亏损状况，且此类养老机构数量少，养老服务供不应求；社会组织办的养老机构存在管理缺少规范、专业化程度低、服务人员素质相对较低、入住率低的问题；民办的养老机构一般规模较小，资金是其最大的困难（陈淑君，2010）。从养老服务产业发展的角度看，相关产业发展也存在各种问题，如医疗卫生产业发展不协调、家政行业不规范、专业人才缺乏、老年文化产业发展不足等问题（徐智垠，2010）。在公共服务产业中存在只见政府不见社区、社团；只有一元化，没有多元化；规划、融资、排产、评估、监督等功能缺失；对全民的养老服务保障迄今没有一套完整的设计和基本的成本补偿制度的制度缺失等缺陷（郭竞成，2013）。传统家庭观念对养老服务社会化所起的消极影响、对行政管理责任的认知不清、民间资本准人和管理存在问题及养老服务机构的规划和布局不合理是我国养老服务社会化改革的困境（杨晓楠，2013）。

综上所述，中国的社会养老服务还处于初步发展阶段，老年人对养老服务的利用率相对较低，这与老年人的实际养老需求还存在一定的差距，具体表现在： 一方面是服务内容单一，人们的生活水平在不断提高，老年人对服务的需求从物质层次延伸到精神层次，从生理需求扩展到社会需求，然而当下的社会养老服务尚难以满足老年人日益增长的养老需求；另一方面是专业护工短缺，数量少，质量也不高，这是由于服务人员多以下岗人员为主，虽然她们拥有丰富的实际操作的经验，但是由于文化水平不高，只通过短期的护工培训难以满足老年人的日益增长的服务需求。

学界对养老服务社会化与产业化内涵的界定共识大于分歧，其中对养老服务社会化内涵的界定中，依托不同社会主体，走社会途径是对其界定的共识，认为养老服务的社会化发展就应该广泛发动社会组织、社区、企业、政府、家庭等服务主体，不同主体承担各自的责任与义务，分歧则主要在于界定的视角及外延界定上。对养老服务产业化内涵的界定中，不管是“关系论”中的“私人生产机构”还是“过程论”中的“市场化经营”与“营利性”都突出了市场机制的作用。同时，养老服务的“社会化”与“产业化”应是一个共同推进的过程，除社会养老保险外的其他一切满足老年人晚年需求的产品和服务都可以采取社会化与产业化的供给方式。