张瑶　肖辉龙

4月30日下午，成都双流机场再次发生“无人机扰航”事件，共造成10个航班备降。这已经是4月以来，双流机场第八次发生“无人机扰航”事件。引发近百个航班备降、返航，引发舆论关注，公安部门已对事件进行立案调查。

“无人机”通常指“无人驾驶航空器”，需要驾驶员使用遥控设备操控。根据《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》的规定，对于民用无人驾驶航空器，飞行密集区、人口稠密区、重点地区、繁忙机场周边空域，原则上不划设飞行空域。

脱胎于军事应用领域的无人机产业，在民用领域发展迅猛。随着民用无人机产业趋于廉价、傻瓜化、玩具化，大型活动中常会出现未经备案许可的无人机，一旦失控坠落，易造成人员和财产损失。

而中国无人机立法并未跟上市场的快速脚步，现有规则“非严即空”，加之监管缺位，无人机使用者往往只有“不飞”和“黑飞”两个选择。

模糊的飞行边界

无人机的飞行边界何在？

参考民用航空器的相关法律，无人机合法飞行一般需要具备三个条件——无人机驾驶资质、通过申请获得飞行空域、能够证明无人机适航。

按民航局2013年出台的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，对于在视距（相对高度120米，距离500米）内运行的空机大于7公斤的无人机，在隔离空域内超过视距运行的无人机，以及在融合空域内运行的不大于116公斤的无人机，需要获得民航局指导下的中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA - China）颁发的无人机飞行执照。对于空机重量大于116公斤的无人机和计划在融合区域飞行的无人机，驾驶员则依据不同标准，需考取由民航局管理的私用、商用或者航线运输驾驶员执照等。

AOPA-China是目前唯一有无人机驾驶证颁发资质的行业协会。截至去年底，民用无人机驾驶员合格证总数为10255个，然而，持照飞行的无人机驾驶员占中国实际无人机飞行员比例非常少。

“我到现在都不明白我每次任务究竟应该办理哪些手续，向哪些部门申请。” 河南俯瞰天下影视传媒有限公司总经理李军波说。他是河南首批取得AOPA- China无人机驾照的资深用户。

合法飞行的另一个条件是，需进行空域申请。依据国务院、中央軍事委员会发布的《飞行基本规则》规定，中央军事委员会空中交通管制委员会负责全国的飞行管制。

AOPA-China无人机委员会工作人员介绍，申请飞行要看具体的空域，空军管制的区域要向空军航管部门申请，民航局管制的区域则要向民航部门申请。

无人机的一些飞行标准边界模糊，但聊胜于无。问题是，一些法律法规在执法时却因主体不明、监管缺位等问题，放任“黑飞”。

严格空域管理

“要发展无人机产业，对其进行立法规制，空域的放开是大前提。”航空法专家、律师刁伟民表示，空域资源不利用等于浪费，而目前我国的低空空域的使用和管理正处于改革破冰期。不论是监管主体还是无人机使用者，都往往忽视无人机飞行的审批程序。

对比之下，通用航空和无人机产业发达的美国、日本、英国等国家，都有标准的空域划分制度，并且在低空空域的准入和管理上较为宽松，为无人机的准入提供了空间。

作为世界上空域管理最为严格的国家之一，中国空域要进行开放化改革的说法，从官方到民间一直存在，始终难见实质性进展。

早在2010年，国务院出台《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，定下空域改革的时间表，为发展通用航空扫清障碍。2015年，国务院总理李克强在国务院常务会议上再次提出扩大低空开放空域的议题。今年全国两会期间，全国人大代表马须伦提出尽快立法填补中国空域管理空白的议案。

中国政法大学国际法学院副教授覃华平说，既应尽快为无人机在隔离空域内的飞行提供合理报批与准入手续，也要考虑无人机在融合空域的飞行准入许可问题，与国际接轨。

美国“宽严并济”的空域管理方法值得参考。

在那里，根据高度、机场和军事设施所在等，空间可划分为不同的等级。对不同等级空域实行不同级别的管辖和准入许可，允许无人机在不影响正常载人航空安全和军事安全的前提下，在空域内飞行。而在低于700英尺或者1200英尺 （约为213.36米或365.76米）的空域，无需申报飞行申请，飞行安全由飞行员自己负责，自由度较高。

实名制被认为是能够有效解决消费级领域无人机监管无力的方式。

2015年起，美国就开始了无人机实名登记制度，截至2016年底，已有近3万名无人机飞行员获得证书。中国民航局局长冯正麟今年3月在接受媒体采访时曾表示，民航局会研究推行无人机实名制管理方式。

不过，要建立完善的无人机管理体系，实名登记制度应当只是起点。覃华平说，对无人机的管理在实施的过程中，可以借鉴国外的成熟经验。例如，英国就为无人机飞行员提供了全面而详细的安全飞行指南，列明了诸如权利义务、具体管理部门及其联系方式、发生安全事故之后的处理方式及止损方法等。

另外，适当的航行安全普法教育，既能减少飞行安全隐患，也能保证在无人机出现事故后，相关责任人可以被有效而合法进行追责。

随着未来无人机的应用愈发普及，覃华平还建议，国家可以推出强制性保险，以政策性保险的方式平衡意外事故可能导致的责任失调。