国有资本布局过宽过散。调整国有资本布局，既要充分考虑国有资本的“逐浪”和“逐利”特性，让不同的国有资本实现不同的功能，更要建立国有资本布局调整的决策机制，探索国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整，使得国有资本布局调整能够更好地适应新常态的要求。

袁东明

国务院发展研究中心企业所所长助理、研究员

国有资本布局调整的主要特征

国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中，但布局仍过于分散。航空、铁路、公路、港口等交通基础设施的国有资本增长速度显著高于总体增长速度；煤炭、石油石化、电力、冶金等四个重化工业，国有资本规模快速增长；社会服务业的国有资本投入也在大幅增长。尽管过半国有资本布局于基础行业和重化工业，但仍有40%多的国有资本处于一般生产加工业和商贸服务业。几乎所有国民经济行业都有或多或少的国企存在，如皮革制品、纺织服装、家具制造等一般加工业，仍有占行业规模以上企业数量1%左右的国企。一些行业的国资规模不大，但国企数量众多，如商贸餐饮业。

国有资本在一些重要行业中的比重大幅下降，在具有垄断地位的行业中仍保持着极高控制力。在国务院国资委确定的国有经济要保持较强控制力的钢铁、有色、装备制造、建筑、化工等重要行业中，国有资本的比重已大幅下降。在煤炭开采、石油天然气开采、烟草制品、石油加工、供电供水等工业领域及电信、民航、铁路、港口等服务业，国有资本仍保持着极高的控制力。国有资本在上述领域保持极高比重主要是基于行政垄断。电信、民航、石油、电力及部分市政公用事业改革虽已启动，但只是实现了政企分离、形成或初步形成国企之间的相对竞争、初步建立了行业监管框架，在放宽市场准入方面，改革仍不到位，非国有资本难以进入。

国企总体效益有所改善，但与其他企业间的差距在扩大，尤其是一般性行业的国企竞争力持续弱化。从纵向比较来看，国有工业企业业绩指标有较大幅度改善，以利润总额测算的净资产收益率由2000年的7.4%，提高到2014年的10.3%。从横向与其他企业比较，2000-2014年间，外资和私营工业企业分别由11.6%提高到18.9%、由11.4%提高到23.6%，均远高于国企。这一特征与国有资本大量布局在重资产行业有关，但同时也表明国企与其他企业间的效率差距在扩大，尤其是在食品制造、纺织服装、家具制造等一般性行业，甚至钢铁、煤炭等重要行业，国企经济效益和竞争力持续弱化。

国有资本布局调整产生上述特征的内因

国有资本与其他资本一样，具有“逐浪”和“逐利”的特性。首先，在工业领域的国有资本中，煤炭、石油石化、冶金、电力、机械等重化工业的占比一直都非常高，保持在70%以上，中间几年还有较大幅度上升；其次，城市化快速推进使得房地产成为拉动经济增长的一个重要引擎，国有资本在房地产领域进行了大量布局，在总量中的比重由2.4%上升到7.8%。尽管国家多次要求大多央企退出房地产，但国企仍趋之若鹜，根本原因就在于房地产具有高额利润；第三，大型国企尤其是央企，基本都将金融作为主要业务，这些对企业的利润贡献率非常大，如之前的宝钢集团，很早就将金融业务确定为重点发展的非钢业务，利润贡献率一直保持在20%以上。

一些过去由国企主导的重要行业逐渐被非国企主导。非国企占主导的行业，大致可以分为三类：一是在国民经济中地位相对下降的行业，如轻纺等一些传统制造业，国企没有优势，大量退出让位于非国企；二是新成长的行业，如仪器仪表、通讯设备制造等，对国企和非国企来说都是蓝海，但非国企更具有冒险精神、创新精神，从而占据了主导地位；三是在国企具有资源优势、资金优势和装备优势的行业，由于破除了行政垄断、允许非国有资本进入，非国企的地位越来越强，如电解铝行业，过去一直由国企主导，但随着政府管制的取消及民营资本的壮大，国企主导地位随之丧失。

发展新兴产业，非国企拔得头筹，占据主导。发展新兴产业，国企背负着转换成本过高、风险容忍度低等历史包袱。在资本投入方面，民营企业借助资本市场同样可以获得充足的资金；在技术来源方面，新兴产业都是全球性产业，技术来源多样化，国企过去的技术积累可能无用武之地；由于一些新兴产业有可能改变甚至颠覆原有产业格局，大企业转换成本高，对新兴产业会本能地抵触。同时，在“防止国有资产流失”和“保值增值”压力下，国企风险容忍度很低，很难承受发展新兴产业的风险。

调整国有资本布局的建议

我国要求国有资本“更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”，这个方向不仅是国有资本增量投资的方向，也是存量调整的方向。为此，国有资本应投向公共服务领域，投向能引领未来的战略性领域。

商业性国企实现彻底市场化，放弃商业性国企的产业引领功能。如果不刻意要求商业性国企发挥产业引领功能，那么商业性国企从绩效目标考虑，就会形成该退出的退出，该整合的整合，该发展的发展的状况，自然也就能够促进产业结构调整和转型升级。

商业性国企彻底市场化的核心是实现管理体制市场化，关键是要推进企业产权制度改革。一是多途径推进一级商业性国企的股权多元化改革，可以引入包括社会资本在内的战略投资者，也可以实现整体上市；二是形成国企治理的商业化机制，国有资本出资人机构要以所出资本为限依照《公司法》参与企业治理；三是建立更加市场化的企业领导人管理体制，原则上企业经营管理层都应市场化选聘、契约化管理，董事会成员也要逐步扩大市场化选聘比例。

积极探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整。国有资本投资运营公司要有所作为，必须处理好上述问题。首先，国资监管机构要放权，让国有资本投资运营公司成为真正的市场化出资人；其次，要规范国有资本投资运营公司对出资企业的管理，国有资本投资运营公司不直接从事任何生产经营活动，不干预出资企业的日常经营活动，仅以出资额为限对出资企业行使出资人权利；第三，实体国企要改革到位，國有资本投资运营公司所持国有股份必须可流动、可变现，没有特殊的历史包袱和社会负担。

设立一些特殊国有基金和特殊法人国企，主动发挥产业引领功能。设立特殊的国有主导基金，不仅可以发挥杠杆效应，更重要的是能够作为国家的“指挥棒”，引导更多资本投向促进产业升级的方向。如深圳2015年有200亿元国有资本规模的新兴产业引导基金，市场化运作，对生物、机器人、互联网等新兴产业发展起到了极大地推动和支撑作用。设立特殊法人国企完成重大专项任务。三峡总公司和商飞公司都是很好的先例，可以发挥我们“集中力量办大事”的传统。

明晰国有资本需控制的领域，采取多元化控制模式。对“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”，要有比较透明和清晰的产业目录，在此基础上，再确定国有独资、绝对控股或相对控股。对国家明确需要控制的领域，也可以实现国家特殊规制或特殊管理股。特殊规制可以体现在进出口制度、行业规制、企业章程等方面，如对军工企业，可以采取派驻军代表的制度，对军工产品出口也可以制定特定的出口制度。

编辑/张佩玉