郭春梅

一、自由裁量权存在的必要性

（一）治安违法事件的多样性与法律的局限性之间的矛盾自由裁量权的产生是治安违法事件的多样性与法律的局限性之间的矛盾的必然结果。“依法行政”是包括公安机关在内的任何行政机关从事行政管理活动的基本要求。但是，法律不是万能的，总是具有局限性的，这其中一个重要的原因是：法律与社会总存在一定的差距，社会的多变性与法律的相对稳定性之间总是存在一定的矛盾，社会生活无时无刻不在发生着变化，而法律不可能朝令夕改。社会生活多变性使得治安违法事件多样化。而不具备稳定性的法律，其权威性将会受到挑战，人们也会无视这种法律的存在，这也就使法律具有了局限性。因此治安违法事件的多样性与法律的局限性之间的矛盾使得警察自由裁量权的产生成为必然。

（二）立法工作的滞后性

立法工作的滞后性也促使警察自由裁量权的产生。没有一部法典是完美无缺的。即使立法当时看来是完美的法律，随着社会的发展，也必然会逐渐暴露出或多或少的缺陷。而目立法本身也是一项程序复杂的工作，要经过规划、起草、讨论、制定草案、决定、公布等环节，具有长周期性的特点。此时，赋予公安机关一定的自由裁量权就会弥补法律的不足，消除法律滞后性所带来的各种不利影响，同时也能为立法工作提供重要而及时的信息，使立法工作者及时修改或废除不适应社会需要的法律，从而实现法律体系的完善。

二、《治安管理处罚法》对自由裁量的具体变更

2006年3月1日，《治安管理处罚法》正式实施，基于有效限制和规范公安机关自由裁量权的考虑，《治安管理处罚法》对各类治安管理处罚行为作了明确的规定，使其明确化和规范化。这种限制和规范主要体现在下面几点。

（一）条文细化，压缩自由裁量空间

《治安管理处罚法》通过对处罚的种类与幅度的明确化、规范化限制了警察的自由裁量权。首先，《治安管理处罚法》的条文从《治安管理处罚条例》的 45 条扩大到 119条，篇幅大幅度增加，说明内容更加充实。其中，第二章“违反治安管理的行为和处罚”是增加最多的部分，将“违反治安管理的行为”细分为“扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利和妨害社会管理”四类。

其次，各类处罚的适用幅度有了更明确的划分。通过罚款数额和行政拘留天数的详细分级，大大限制了公安机关在作出处罚决定时的自由裁量权，有利于最大限度地减少警察权力行使的随意性和处罚的不公平。例如行政拘留的适用因违法行为程度的轻重而分为5 日以下、5 日以上 10 日以下、10 日以上 15 日以下三个档次；而罚款更是改变了《治安管理处罚条例》以 1 元以上 200 元以下为主的处罚幅度，新增了200 元至 3000 元罚款的几个档次。罚款数额上限的提高是经济发展的需要；而行政拘留适用的细分则体现了对限制人身自由的处罚的慎用和对人权的尊重；处罚"档次"的细分一定程度上起到了防止公安机关滥用警察自由裁量权随意罚款的作用。

（二）程序条款增多，设定自由裁量的法治轨道

为了既保障公安机关及其人民警察能够有效地履行治安管理职责，又防止因权力使用不当造成对公民权利的侵害，《治安管理处罚法》对治安处罚的程序作了更为严格和具体的规定。

《治安管理处罚法》第四章对处罚程序作了专章规定，从原条例规定的 10 条增加为 26 条。对治安案件的受理，证据的依法收集，传唤的批准权限和传唤的时限，询问笔录的要求，对与案件有关的场所、物品、人身的检查，处罚的决定权限，决定书应当载明的内容，一直到罚款处罚的罚缴分离原则、拘留处罚的暂缓执行等，都作了明确规定。

行为行使警察权力裁决、执行治安管理处罚的条件、基准和程序步骤，旨在使警察权力运作实现"程序化"，使警察的自由裁量权在法律设定的轨道上运行。

（三）建立监督机制，强化警察自由裁量的法律责任

人类不仅要设计公权力产生和公权力运作的机制，还必须建立对公权力的监督、制约机制。而在各种公权力中，行政权与公民权利有着最直接、最广泛的联系，行政权力的滥用，最容易给公民、法人和其他组织的权益造成损害。所以，加强对警察权力等行政权力的监督、制约尤显重要和迫切。

《治安管理处罚法》在"执法监督"一章第 112 条首先明确规定"公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法，不得询私舞弊"。这实际上为警察自由裁量权的行使规定了一条基本的原则。在办理治安案件中要依法，就是要依法行政，嚴格遵守法律，包括实体法、程序法。要正确理解立法原意，忠于法律精神。要公正，就是要公平正直，平等和公正地适用法律。要严格，就是要认真的按照法律规定的制度和标准办事，严格依法办事。要高效，就是要讲究效率，及时作出处理决定。

三、完善自由裁量权的思考

（一）完善立法，建立科学的裁量基准

在完善相应立法的基础上，应当建立治安处罚裁量基准。要建立科学的裁量基准，要着重解决以下两方面的问题：

首先，应当明确裁量基准的制定主体。根据国务院下发的《全面推进依法行政实施纲要》的规定，将裁量基准的制定主体限定在具有直接执法权限的基层公安机关是较为合理的，即裁量基准主要为市级及县级的公安机关，这种制定主体的设置是符合法律及立法目的的。

其次，应当科学设置裁量基准的处罚梯度。应将宽泛的处罚幅度根据案件的具体情况分为若干裁量格次，以此来增强法律的可操作性。划分处罚梯度时，应充分考虑法定因素与酌定因素，并且在设置处罚梯度时，广泛吸纳社会各界的有益建议，“必须引入公众协商机制，强化行政过程中的利益沟通。”

（二）建立合理的工作考核机制

治安管理处罚的根本价值追求是保护社会公共利益与公民的合法权益，而不是为了处罚而处罚，因此，从治安管理处罚的根本价值追求来看，执法机关原来的政绩考核机制存在着本末倒置的嫌疑。作为执法机关，不应单纯地以处罚的数字来衡量绩效，而应当依据治安管理处罚的根本价值追求来制定科学合理的绩效评估体系，将人民群众的安全感纳入到工作考核的标准中去，促使执法人员在关注案件本身的同时，注重公民权益的保障。

（作者单位：中国人民公安大学研究生院）