付艳秋

摘要 运用SWOT分析方法，分析赤峰市开展农牧业综合行政执法工作的内在优势和劣势、外在机会和威胁，提出相应的发展战略和对策建议，该研究结果对于赤峰市深入开展农牧业综合行政执法工作具有现实意义。

关键词 农牧业综合行政执法；SWOT分析；发展战略；赤峰市

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）28-0240-03

Abstract With the SWOT analysis ，this paper studied on the internal advantages and disadvantages， external opportunities and threats of agriculture and animal husbandry comprehensive administrative law enforcement in Chifeng ，and corresponding development strategies and suggestions were put forward. It is practical significance of the work of agriculture and animal husbandry comprehensive administrative law enforcement for Chifeng City.

Key words Agricultural and animal husbandry comprehensive administrative law enforcement；SWOT analysis；Development strategies；Chifeng City

近年來，农畜产品质量安全事件和假劣农资坑农害农案件时有发生，严重影响农牧业发展和农牧民增收，损害农牧民权益，危害人体健康。严厉打击违法行为，规范农资市场生产和经营秩序，从源头上确保农畜产品质量安全和农牧业产业安全，是当下农牧业部门的一项重要而紧迫的任务[1]。实行农牧业综合行政执法，既有利于提高农牧业部门的执法效率，有效维护农牧民合法权益，又有利于打击违法行为，净化农牧业生产及市场经营环境，是农牧业执法体制机制的创新，是提高农牧业综合行政管理法制化水平的有效途径[2]。

1 赤峰市实行农牧业综合行政执法工作的内部条件分析

1.1 优势（Strengths，简称S）

1.1.1 执法机构基本建立健全。

2011年12月22日经赤峰市机构编制委员会批准，赤峰市农牧业综合行政执法支队成立。随后各旗县区根据地方政府编批文件，相继成立农牧业综合行政执法大队。截至2016年12月底，全市经编办批准成立的县级农牧业综合行政执法大队17个，共有执法人员232人，初步建立了市级有支队、旗县区有大队的农牧业综合行政执法体系。市级执法力量逐渐加强，旗县区执法队伍逐步完善，为开展农牧业综合行政执法工作奠定了坚实的基础。

1.1.2 规章制度基本完善。

各级执法队伍已经建立健全《文书、档案管理制度》《重大行政处罚案件集体讨论制度》《没收收缴物品处理管理制度》等工作制度。通过建章立制，严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。把执法任务、权限、程序及应承担的责任落实到每一个执法环节和执法人员。形成“制度管人”理念，依靠制度，强化管理，健全监督管理机制。

1.1.3 执法职能明确。

各级农牧业综合行政执法队伍已经与各级相关部门划分了职能职责，编制完成了责任清单，明确了各项行政权力的责任主体和责任人。

1.1.4 有奖举报办法出台。

为了引导广大农牧民群众依法维护权益，规范企业依法经营、依法管理，赤峰市农牧业局出台了《赤峰市农牧业生产资料打假举报奖励办法》。此办法鼓励广大农牧民群众以书面、电话、电子邮件等形式对生产、经营假冒伪劣农牧业生产资料的违法行为进行举报，对举报有功的人员进行奖励。自办法出台以来，吸引了社会各方积极参与农资打假工作，根据举报线索，执法机构查处了一批有影响的重大案件，增强了打击效果，震慑了违法分子。

1.1.5 农牧业执法通软件助力基层执法。

在日常检查中，利用“农牧业执法通”辅助进行信息查询。解决基层农牧业执法人员在执法过程中信息查询难、执法效能低的问题。农牧业执法通软件的使用有力支撑了农牧业综合行政执法工作，有效提升了农牧业综合行政执法能力和规范化建设水平。

1.1.6 案卷制作水平较高。

赤峰市成立农牧业综合行政执法机构5年来，在执法人员的努力下，案卷制作水平较高。截至2016年年末，全市共有3卷农牧业行政处罚案卷获得全国农业行政处罚优秀案卷，其中2卷获得全国农业行政处罚优秀文书；7卷获得内蒙古自治区农牧业行政处罚一等优秀案卷，4卷获得内蒙古自治区农牧业行政处罚二等优秀案卷，2卷获得内蒙古自治区农牧业行政处罚三等优秀案卷；已经出版发行《赤峰市农牧业综合行政处罚优秀案卷选编》（一）、（二）两部优秀案卷成果书籍。

1.2 劣势（Weaknesses，简称W）

1.2.1 执法人员素质参差不齐，执法队伍不稳定。

农牧业综合行政执法队伍处于农牧业综合行政管理的第一线，人员素质直接影响农牧业综合行政执法的效果。目前，赤峰市农牧业综合行政执法人员呈现“两多两少”的现象，即低学历的多，高学历的少；非法律专业的多，法律专业的基本没有，大多是从原农牧业专业技术岗位转岗而来，综合法律、法规熟悉不够，执法经验缺乏，整体素质还不能完全适应法制建设和依法行政的要求。

农牧业执法人员工作环境非常艰苦，在对农资市场进行检查时，经常要接触包衣种子、農药、兽药等有毒有害物质，身体健康受到影响。同时，因执法者与违法者处于对立面，矛盾突出，执法人员经常受到违法分子的骚扰和恐吓，甚至匿名无端举报，人身安全时刻受到威胁。鉴于农牧业执法工作的特殊性，没有相应的岗位津贴，而且长期从事执法工作而编制为事业性质的执法人员，在职称的评定上也受到影响，从而影响执法队伍的稳定性。

1.2.2 执法经费保障不足，执法装备不到位。

经费的缺乏已成为制约农牧业综合行政执法工作的瓶颈，部分旗县区执法经费还未纳入本级财政预算，出现了“有钱养兵，无钱打仗”的局面。一方面，经营网点点多面广，较为分散，工作量大，执法成本较高；另一方面，随着市场巡查力度的加大，包装、标签、标识的规范，抽样检查，假劣农资产品的销毁，与工商、质监等部门联合打假等工作都需要充足的经费保障。

执法装备是提高农牧业综合执法效率和水平的重要手段，实行农牧业综合执法应解决好基本的执法装备。因为经费缺乏，有的地方一些必要的交通、通讯以及办案设备等都无法解决，有些案件由于交通和通讯的原因，无法及时取证和制止。因此必须加强执法硬件建设，配备必要的交通、通讯工具。为农牧业执法提供良好的条件和技术保证，使执法工作及时、有效开展。

1.2.3 检测能力不足，缺少其他执法部门的支持。

由于农资质量问题更加隐蔽，农药、兽药、化肥、饲料、种子等农牧业投入品的质量检验、检测需要通过权威的技术部门利用专业的仪器、设备进行，依据权威的技术鉴定才能给违法者以有力的打击。目前，赤峰市进行检验、检测基本都是送到自治区首府或外省市进行，一方面延长了办案时间，另一方面也增加了经费负担。

农牧业执法相对于其他行业起步较迟，再加上农牧业执法涉及方方面面，需要各方面支持。在实践工作中，虽然履行了农牧业法律法规赋予农牧业部门的职能，还缺少其他执法部门的支持。

2 赤峰市实行农牧业综合行政执法工作的外部环境分析

2.1 机遇（Opportunities，简称O）

2.1.1 随着依法治国的全面推进，依法行政也在加强。

一是依法治國步伐不断加快。十八届三中全会做出“推进法治中国建设”的战略部署，将“深化行政执法体制改革”确定为法治中国建设的两大支柱之一。十八届四中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》对“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”做了明确规定。《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农牧业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1号）强调“依法保障农村改革发展，深化行政执法体制改革，强化基层执法队伍，合理配置执法力量，积极探索农林水利等领域内的综合执法，健全涉农行政执法经费财政保障机制”。二是依法行政不断加强。农业部《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神推进农业法制建设的意见》明确指出：“必须尽快扭转分散执法、多头执法的局面，坚定不移地推进农业综合执法，建立健全权责统一、权威高效的农业综合行政执法体制，严格规范执法行为，全面加强农业法律实施。”

2.1.2 政府高度重视，逐步完善综合执法体系。

从全区来看，内蒙古自治区人民政府《关于实行农牧业综合执法的实施意见》（内政发〔2007〕34号）文件，结合自治区农牧业厅《关于强化农牧业执法监管工作的意见》（内农牧规发〔2014〕1号）要求，理顺执法关系，强化法律法规授权执法机构、综合执法机构、委托执法机构、检验检测机构之间的协作配合，进一步加大执法、监管力度。全区各级农牧业主管部门，要坚定不移地完善综合执法，全面加强综合执法，合力推进综合执法。从全市来看，市级和各旗县区都建立了执法队伍，综合执法体系逐步完善。

2.1.3 互联网信息技术的发展。

互联网信息技术的发展不仅深刻地影响着经济结构和经济效益，也为开展农牧业综合行政执法工作带来了巨大的好处。互联网可以便捷地查找诸如农药登记证号、肥料登记证号、种子生产经营证号等农牧业综合行政执法所需信息。应用现代信息和通信技术，通过网络可以超越时间、空间以及部门分割的制约快速进行各种培训交流，提高农牧业综合行政执法人员的能力和水平。通过网络的合理运用，农牧业综合行政执法人员可以和行政相对人进行有效沟通并传递相关文书，履行执法职能和行使执法权力，增强行政效能，行政相对人也可以通过网络与农牧业综合行政执法机关打交道。网络缩短了农牧业综合行政执法人员与行政相对人之间的距离，使农牧业综合行政执法主体的运作处于开放状态。可见，网络信息技术也会给赤峰市农牧业综合行政执法工作带来机遇。

2.2 威胁（Threats，简称T）

2.2.1 农牧业法治观念薄弱，农牧民法律意识、维权意识较低。

由于农牧业法制工作起步迟，全社会对农牧业的法制观念相对比较淡薄，就是农牧业部门自身也还习惯于抓生产、抓技术推广，对依法治农治牧缺乏足够的认识，对履行法律、法规赋予的职责缺乏足够的自觉性、主动性。

农牧民群众受文化层次等因素的制约，辨假识假能力有限，维权意识不强，既不会辨别真假又不索要发票，也不将产品留样。 一旦发现问题后果已经很严重，缺乏购物凭证和样品凭证，导致维权困难。有时为了贪图便宜，不在正规农资店购买农资，受骗购买了假劣农资造成不可挽回的损失[3]。

2.2.2 执法依据不完善。

目前，国家虽然出台了各种农牧业法律法规，但是其中部分法律法规没有具体的实施细则和可操作性文本，以致在农资打假中，发现的一些问题按现行的农牧业法律法规無法处理。比如《肥料登记管理办法》只是部门规章，发现肥料在生产、经营中存在的问题很多，但只能对复混肥、配方肥（不含叶面肥）、精致有机肥、床土调酸剂的登记管理进行规范，处罚力度有限，对于假劣肥料的处理没有权利，一定程度上影响了对肥料违法行为的打击力度[4]。

2.2.3 农资深层次问题凸显。

种子无证生产、未审先推、以此冒彼、套牌销售、借壳销售等现象较为突出；农药超范围登记、违法添加违禁物质等现象普遍；肥料修改标签内容、傍名牌洋牌、添加农药成分等；饲料无经营档案、任用或滥用饲料添加剂的现象时有发生，对赤峰市农牧业生产安全构成极大威胁。

2.2.4 违法经营行为更加隐蔽。

一是网络化经营初见端倪，很多农资经营户采取网上进货、物流配送、货款现金结算，增加调查取证难度，经营户自身维权也较难。二是直销式经营日渐增多，此类农资一般采用“订单式”生产，销售人员送货上门，无销售凭证，甚至是一个村一个组统用一种农资，一旦出现农资事故，易造成群体上访事件。三是仓储式经营模式隐蔽难查，农资批发商门店上柜的产品不多，且是合法的，另外拥有多个仓库，执法部门一般掌握个别仓库位置，其他仓库隐蔽在城郊结合部，市场监管难度大。四是无纸化经营取证困难，农资生产企业、代理商、批发商、零售商之间往来不用凭证，如无供货凭证、资金结算凭证等重要证据，联合采取有物无证的行为合谋逃避执法处罚。

2.2.5 执法风险进一步加大。

执法风险主要表现在执法过程中的安全风险和诉讼风险。人身财产安全风险的形成是由于大多数人民群众对农牧业综合行政执法监督工作的理解存在误区，执法时难以得到他们的支持，加上管理相对人大多是不懂法的农民或流动商贩，则很容易引起安全事故。诉讼风险主要表现在证据收集不完整，让当事人起诉农牧业综合行政机关的范围进一步扩大，比如违法主体认定不清、适用法律法规错误、没有法律依据、执法程序不当、处罚认定事实不清、执法人员未完全履行法定职责等[5]。

3 赤峰市实行农牧业综合行政执法工作的对策

3.1 建立SWOT矩阵，形成4类战略

3.1.1

SO战略：使用优势，利用机会。

一是规范农牧业综合行政执法行为，提升农牧业综合行政执法的社会形象和执法权威；

二是充分利用互网信息技术，提高执法效能。

3.1.2 WO战略：利用机会，克服劣势。

一是提高农牧业综合行政执法人员的综合素质；

二是严格依法行政，履行执法职能。

3.1.3 ST战略：使用优势，避免威胁。

一是加强农牧业普法宣传，落实有奖举报制度，积极营造农牧业法治氛围；

二是积极建言献策，完善执法依据；

三是强化对农资市场的执法检查，加强重点整治、专项整治。

3.1.4 WT战略：劣势最小化，避免威胁。

一是严格录用标准，重点录用有法律专业背景的农牧业综合行政执法人员；

二是现有执法人员实行轮训，全面提升执法人员素质；

三是加强与检测机构的联系；

四是继续推进农牧业综合执法规范化建设。

3.2 发展对策

根据发挥比较优势、创造竞争优势的原则，进一步开展赤峰市农牧业综合行政执法工作，选择以SO战略为基础战略、WO战略和ST战略为核心战略，据此提出以下发展对策。

3.2.1 完善农牧业综合执法管理制度，规范农牧业综合行政执法行为。全面落实行政执法责任制，严格确定机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。全面推进执法公开制，强化农牧业综合行政处罚案件信息公开，完善公开机制。规范执法程序，建立执法全过程记录制度。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。 按照规范化建设的要求推进农牧业综合执法工作。

3.2.2 严格依法行政，有效防范执法风险。加强农牧业综合执法依法履职力度，集中行使法律法规赋予的行政处罚权。增强法治思维和法治意识，勇于担当，严格依法办事，依法履职。做到主体合法，依据合法，行为合法，程序合法。

3.2.3 加强农牧业综合行政执法监督，树立执法形象。一是充分发挥农牧业综合行政机关内部法制工作机构的监督作用和纪检机构的监察作用，实行执法责任制和评议考核制，明确每一名农牧业综合执法人员的责任；二是接收行政监察机关、国家权力机关、司法机关以及社会舆论和人民群众对农牧业综合行政执法的监察监督作用，建立起一套从内到外、从上到下全方位的农牧业综合行政执法监督体系，促进依法行政、公正执法[6]。

3.2.4 加强普法宣传，落实有奖举报制度。加强宣传农牧业法律法规，坚持法制宣传与法治实践相结合，通过抓住重点对象、采取多种形式、建立长效机制等办法，营造良好的农牧业法治氛围，保证农牧业普法教育持续有效进行。增强农牧民群众识假辩假能力，提高广大农牧民群众的法律意识和法律素质，引导广大农牧民群众依法维护权益。规范企业依法经营，依法管理。

3.2.5 加强执法人员培训，提高执法水平。培养一支政治合格、业务精通、作风过硬、高效廉洁的农牧业综合行政综合执法队伍。对新录用的执法人员要严格标准、公平竞争、择优录取，对现有执法人员要加强培训。要求执法人员不仅要懂专业技术知识和本行业的法律、法规，而且要懂其他相关的法律、法规；不仅要懂实体法，还要懂程序法；要敢于碰硬，敢于查处违法违规行为。

3.2.6 加大执法检查力度，推进农资市场规范化建设。一是全面加强对农资市场的执法检查力度，严格农资市场经营档案、记录监管，切实建立健全农资、农产品质量安全可追溯制度。各旗县区要对本辖区的农资、农产品生产经营者进行全面清查，建立健全监管档案。强化执法痕迹管理，完善执法监管记录。二是选择一批近年来无坑农害农行为的经营网点，建立一批管理规范、诚信经营、产品合格率高、广大人民群众和社会各界满意、影响力大和示范性较强的“放心农资店”。三是加快农资监管信息网络建设。

3.2.7 强化联合办案机制，加大联合办案力度。一是建立纵向联合办案机制。在坚持属地管辖的前提下，对大案、要案、跨旗县区等农牧业综合行政案件各旗县区大队与市支隊加大上下级间的协作和案件移交工作，发挥整体协作优势，提高执法效能。二是建立横向联合办案机制。旗县间，农牧业与工商、公安等部门间建立联合办案机制，落实好部门间、旗县间的线索通报、案件协办、联合执法工作，形成齐抓共管的局面，有效地打击违法行为。三是建立与专业检测机构的沟通协调机制，减少办案成本，提高办案时效。

参考文献

[1] 周佑勇.行政法的正当程序原则[J].中国社会科学，2004（4）：115-124.

[2] 沈华，叶颖萍.相对集中行政处罚权制度与农村行政执法[J].现代农业科技，2006（9）：194-195，198.

[3] 保平，李志勇，圖雅，等.阿拉善盟农牧业综合行政执法问题与思考[J].现代农业，2014（12）：103-105.

[4] 吴吉鑫，易晓俊.农业综合执法的薄弱环节及对策[J].江西植保，2004，27（3）：142，141.

[5] 田云祥.规范行为 提高农业行政综合执法水平[J].中国畜禽种业，2013（5）：11-13.

[6] 江垣德.广西农业行政执法有效性研究[D].北京：中国农业大学，2014.