摘要分析了我国环境公益诉讼案件数量激增、涉案范围扩大的背景，总结了我国目前的环境公益诉讼损害赔偿制度存在的赔偿金归属不明、赔偿计算标准不清、监督使用管理缺失等问题，认为应当以明确赔偿金的归属和赔偿计算标准以及完善监督管理机制3个方面为重点，构建我国的环境损害赔偿金制度。

关键词环境公益诉讼；损害赔偿金；归属；标准；监管

中图分类号D912.6文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）23-0256-03

Study on the System of Compensation for Damages in Environmental Public Interest Litigation

WAN Kefei

（College of Humanity and Law， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150036）

AbstractThe background which the number of environmental public interest litigation cases in our country has increased sharply and the scope of the case has expanded was analyzed. The problems existing in the system of compensation for environmental public interest litigation in China were summarized， such as the ownership of the compensation was unclear， the standard of compensation calculation was unclear， and the supervision and management were not enough. It was thought that it was important to make clear the standard of compensation and calculation of compensation and perfect the supervision and management mechanism， in order to construct the system of environmental damage compensation in our country.

Key wordsEnvironmental public interest litigation；Damages；Ownership；Standard；Supervision

作者简介万珂菲（1996—），女，安徽合肥人，本科生，专业：环境法、民商法。

收稿日期2017-04-20

环境问题日益成为社会关注的焦点，环境公益诉讼制度在我国建立后更是成为学者争相研究的课题。而环境公益诉讼中的损害赔偿金问题却尚未完全明确。实践中，环境损害赔偿金的处理方法有支付至环境保护公益金专项资金账户、存放政府财政或上缴国库、交由环保局或林业局等，处理方法不一，也体现了目前环境损害赔偿金存在赔偿金归属不明、赔偿计算标准不清及监督使用管理缺失的问题。因此，应当明确赔偿金归属于社会公众，同时借鉴美国的重建成本法建立赔偿基金制度，以完善我国环境公益诉讼中损害赔偿金制度。

关于环境损害的概念，学术界主要有两种学说，即广义说和狭义说。广义说认为，环境损害不仅包含环境本身遭受的损害，还包括因环境损害导致的人身、财产以及精神方面的损害。狭义说认为，环境损害仅仅是指生态环境自身因污染、破壞造成的大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化[1]。环境公益诉讼是指，当公共生态环境发生了实际的损害，抑或是发生损害危险之虞时，法律规定的诉讼主体能够以自己的名义提起诉讼的制度[2]。 同时，在环境公益诉讼中原告可以提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求[3]。因此，狭义说更契合环境公益诉讼中对环境损害的界定。

损害赔償是指在生态环境遭受破坏后对破坏主体实施的一种惩罚，是要求其赔偿损失并用于恢复生态治理的一种诉讼请求。损害赔偿金即为这种诉讼请求的最终货币化表现，通过这种事后的赔偿金救济方式，旨在更好地恢复被破坏的生态，还利于环境。

1现状和问题分析

1.1现状随着《民事诉讼法》和新修订的《环境保护法》的出台，环境公益诉讼的主体资格及范围等问题得到了明确，但是关于环境损害赔偿金的使用及管理问题却少有涉及。因此，在实践中，各地对于环境赔偿金使用及管理的处理方法也并不一致。

1.1.1环境损害赔偿金支付至环境保护公益金专项资金账户。目前，在环境公益诉讼中，损害赔偿金的去处最多的就是环境保护公益金专项资金账户。

2015年12月18日中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称中国绿发会）将卜宪果、卜宪全、卜宣传3人告上法庭，其主张称，被告在江苏省丰县常店镇卜老家村从事酸洗、电镀加工，将产生的废水130余t直接排放至院外集水坑内，造成严重污染。最终法院依据相关法条判令，被告承担生态环境修复费用共176 800元，该款支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户[4]。

2015年12月28日，另一案在江苏省引起轰动。被告鸿顺公司私自向连通京杭运河的苏北堤河排放生产废水，废水的化学需氧量、氨氮、总磷等污染物指标均超标。因此，徐州市人民检察院作为公益诉讼人向徐州市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令鸿顺公司恢复被污染损害的河水质量，并赔偿生态环境在恢复期间的服务功能损失费用；如果鸿顺公司无法恢复原状，请求判令其以2 600 t废水的生态环境修复费用26.91万元为基准，以该基准的3～5倍承担损害赔偿责任[5]。

该案一审中，法院判决被告鸿顺公司赔偿生态环境修复费用及服务功能损失共105.82万元。宣判后，被告不服判决，提起上诉。二审驳回上诉，维持了原判。据悉，该款项支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户中。

1.1.2环境损害赔偿金存放政府财政或上缴国库。2015年3月25日，中华环保联合会以被告振华公司长期超标排放污染物，造成大气严重污染为由提起公益诉讼，经法院审理判定，振华公司赔偿因长期超标排放污染物造成的环境损失费用共计2 198.36万元用于修复大气环境质量，赔偿款项支付至地方政府财政专户，同时振华公司在省级以上媒体上公开赔礼道歉等[5]。

2016年7月28日广州市检察机关提起的首宗民事公益诉讼案件第一次开庭。据悉，自2012年5月开始，被告张玉山、邝达尧在没有办理建筑废弃物处置证的情况下，允许他人向从化区鳌头镇中塘村大石古水塘填埋建筑垃圾和生活垃圾并从中非法收取费用。经评估，该地区地表水生态环境遭到严重损害，损失达120万元，涉案水体恢复至正常地表水标准至少需要1 250万元，严重影响了当地生态环境的持续发展。经审理，法院判定两被告共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用共计1 050万元，该款项上缴国库，用于修复受损环境[6]。

1.1.3环境赔偿金交由环保局。2013年1月30日，车号为号重型罐式半挂车（以下简称号罐车）载纯苯从新疆驶往山东途中，行驶至彬县境内，在福银高速彬县服务区休息时，因罐体阀门松动导致纯苯泄漏，造成土壤污染，彬县环境保护局据此将该车挂靠的公司、实际车主陈某及保险公司告上法庭。法院经审理认为，彬县环保局为保护彬县生态环境，维护社会公共利益，挽回环境侵权行为给社会造成的损失，作为公益诉讼的原告提起环境民事公益诉讼，主体适格，最终判定被告赔偿原告彬县环境保护局各类损失费用共计77.52万元[7]。据悉，该费用直接交由环保局，由环保局对该项资金做统一安排，用于恢复受损害的生态环境。

1.1.4环境赔偿金交由林业局。2014年连城县林业局、龙岩市水土保持学会提起民事公益诉讼，主张称黄永华、滕继能等11人因非法采矿，造成采矿区及邻地表层大部分遭受破坏，同时采矿区内部分山体出现崩塌、滑坡、水土流失等生态环境遭受到严重破坏的现象，原告请求被告赔偿其环境损害相关费用。最终法院判定，被告黄永华、滕继能等11人连带赔偿连城县莒溪镇梅村头村一矿、二矿非法采矿点（稀土）的生态破坏修复工程费用235 846.05、397 826.64元，即共计633 672.69元的环境损害赔偿金，法院判赔该款支付至连城县林业局林业恢复补偿专户中，用于生态破坏的修复[8]。

2.2存在问题

2.2.1赔偿金归属不明。《民事诉讼法》和《环境保护法》关于环境公益诉讼的相关规定突破了原告必须与案件本身有直接利害关系的限制，正因为其原告资格具有特殊性，关于环境损害赔偿金的归属问题也一直存在较大争议。因此，在司法实践中，法院的实际操作也比较模糊，环境赔偿金有的支付至环境保护公益金专项资金账户，有的直接打入环保局或者林业局账户，还有的上缴国库或存入政府财政账户，其归属问题并不明确。

学界也存在不同看法。韩琴[9]从环保NGO作为原告的角度出发，主张环境公益诉讼所得应当社会共享，法院将赔偿金判入环境保护公益金专项资金賬户，并不代表其享有所有权，环保组织不具有民主性，也不属于损害直接受害人，环境损害赔偿金的归属不应是环保NGO。周晨[10]

认为，损害赔偿金是出于对生态环境的恢复和保护的目的，受偿的对象应该是国家。李浩[11]

认为，为了救济受损害的生态环境，环境公益诉讼制度随之设立。该制度设立的初衷即为救济受损的环境公共利益，那么，诉讼所得的利益就应归于社会公众，而非归于国家。

2.2.2賠偿计算标准不清。目前关于环境损害赔偿金的赔偿标准尚未明确，实践中主要依据的有国家环保部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（以下简称“评估意见”）和《环境损害鉴定评估推荐方法》（第 Ⅱ 版）（以下简称“推荐办法”）。

中国绿发会与卜宪果等3人的环境污染纠纷一案中，法院依据的即为上述评估意见和推荐方法，在计算生态环境修复费用时，采取的为“虚拟治理成本法”（虚拟治理成本是指工业企业或污水处理厂治理等量的排放到环境中的污染物应该花费的成本，即污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积），用被告排放污染物的治理成本乘以违法排污数量再乘以虚拟治理成本倍数即为最终的生态环境修复费用总数。其中，虚拟治理成本倍数的确定具有不确定性，该案中法院认为损害程度较高，将虚拟治理成本倍数确定为最高值8。虚拟治理成本法是否适用于所有水污染案件，倍数的确定是否应当有明确的计算方法等问题值得商榷。同样，广州市检察院与张玉山、邝达尧的水污染责任纠纷一案中，法院也采取了虚拟治理成本法，具体解释了不采用被告提出的替代等值分析方法的原因，但在虚拟治理成本倍数的确认上直接选择了3倍的数值，如何得出，法院并未提及。

2.2.3监督使用管理缺失。在民事环境公益诉讼中，环境赔偿金的最终使用是环境公益诉讼的核心要义。然而，在上述司法案例中，在赔偿金的使用及管理方面，各地法院并未形成统一的意见。

中国绿发会与卜宪果等3人的环境污染纠纷一案中，法院判令被告赔偿生态环境修复费用，并将其支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户，但后续的监督使用工作尚未可知。广州市检察院诉张玉山、邝达尧水一案中，判令赔偿金上缴国库，用于修复被损害的生态环境，也并没有具体的使用恢复方案。彬县环境保护局诉陈某等人案中，环保局对赔偿金拥有使用权，用于恢复受损害的生态。连城县林业局及龙岩市水土保持学会状告黄永华等11人案中，林业局对最终的赔偿金进行统一的规划和使用。正是由于我国对损害赔偿金的具体监督使用管理没有统一的规定，各地的判决出现了不同赔偿主体，使用主体也不统一。赔偿金最终如何使用，是否能够真正做到恢复受损害的生态，不免让人提出质疑。

3构建环境损害赔偿金制度

3.1明确赔偿金的归属要想明确环境赔偿金的归属，首先应当明确享有环境利益的主体是谁。环境利益，即环境公共利益，《环保法》第一条：为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。第二条：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。根据这两条内容，笔者认为环境公共利益即指能够满足人类之生存和发展所需的所有生态利益的总和。其具有主体的抽象性，由于环境本身的特殊性，环境并不属于某一个人或某一群人，其属于不特定的社会共同成员；同时环境利益不具有排他性，其天然的公共性决定了当某一主体享有一定范围内的环境利益时并不能排除他人同时享有该权利。因此，当大气、水、土壤等某一环境因素遭受到人为破坏，所有享有该环境利益的权利人权益自然受到削减。在这种前提下，认为环境公共利益应当为不特定多数人的利益，环境损害即是对公共环境的损害，侵害的法益是环境公共利益，诉讼利益也应当归属于享有环境公共利益的社会公众。

3.2明确赔偿计算标准目前，我国对环境损害赔偿金的标准主要规定在最高法的司法解释中，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”根据解释的相关内容，关于如何适用并未有具体的规定，实践中操作难度大。上文已提及，法院在具体审判实务中，主要适用的是国家环保部的评估意见和推荐办法，主要适用的方法是虚拟治理成本法，但其适用具有局限性，适用范围不易明确。

借鉴国外的相关立法经验，笔者认为，我国可以参照美国的自然损害赔偿制度中的“重建成本”法，将其作为自然资源损害赔偿的基本计算方法。重建成本法是指环境损害赔偿金的数额至少能够支付受损害生态环境的重建、更换或获得自然资源等价物的费用。此外，在评估受损生态环境的价值时，不仅仅考虑到其使用价值，同时考虑其非使用价值，非使用价值是指在自然资源中无法进行实际使用的各方面价值总和。非使用价值包括存在价值、选择使用价值、准选择使用价值、遗产价值等[12]。唯有全面综合地评估受损害的环境利益，才能明确环境损害赔偿金的数额，从而推进环境公益诉讼更好地向前发展。

3.3完善监督管理机制目前在环境损害赔偿金的管理方面并没有形成统一的规定，对环境损害赔偿金的使用和环境生态修复费用的支付形成了一定程度的制约。

据悉，云南、贵州、重庆3省市已经准备推进建立生态环境损害赔偿基金制度。云南、湖南、重庆、吉林4省市准备建立生态环境修复保证金制度或生态环境损害责任保险制度。湖南省还提出了建立系统完整的生态环境损害赔偿资金管理制度[13]。笔者认为，建立专门的环保公益基金制度是较为合理的。建立环保公益基金制度后，环境损害赔偿金的支付即可直接打入该公益基金账户。而对于某些地方，该类案件较少，统一设立专门的机构可能存在浪费资源的情况，因此，笔者主张，在这种情况下，因地制宜，该地的政府机关可以联合当地的环保组织预先设立本地的环保基金，并由专人管理，保障专款专用。同时，社会大众对其予以监督，环保基金工作人员定时定期向社会公开基金款项的具体流向，公众也可随时要求公开账目。对于账户可能产生的多余款项，可以用到本地其他的环境公益诉讼鉴定、评估等工作上。环境损害赔偿金的正确使用和管理是环境公益诉讼正常发展的保障，对构建环境损害赔偿金制度具有重要意义。

安徽农业科学2017年

4结语

立足环境公益诉讼案件实际需要，综合国内外立法经验，听取环境公益诉讼主体意见和建议，建设并完善环境公益诉讼损害赔偿金制度，进一步发现并解决目前环境公益诉讼制度存在的其他问题，是我国环境公益诉讼制度不断完善的着力点。环境公益诉讼制度作为保护我国公民环境权益的重要武器，需在实践中进一步发展和完善，使其最大程度地发挥制度设计的优越性，成為我国环境污染治理的重要法律救济途径，在司法实践中发挥更大作用。

参考文献

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