邹非 朱庆华 王菁 徐小琴

摘要：以我国31个省市区为研究样本，使用模糊集的定性比较方法，考察了较好环境污染治理效果的条件构成以及较好环境污染治理效果下，制度化与非制度化治理机制的关系，得出以下研究结论：首先，优良的制度化环境污染治理机制对缓解环境污染现状有重要作用；其次，当制度化环境污染治理机制不健全，公众为了争取自身合法的权益，只能诉诸于非制度化的方式改变环境污染现状；最后，我国当前环境污染问题的改善更多的是通过非制度化治理方式实现的，在一定程度上反映了当前环境污染的制度化治理机制不完善。

关键词：人民代表大会；上访；行政执法；环境污染治理

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.05.16

中图分类号：X322；F124.5 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2017）05-0070-05

Environmental Pollution Abatement Based on a Fuzzy Set Analysis

ZOU Fei1，2， ZHU Qinghua3 ，WANG Jing4，XU Xiaoqin5

（1.School of Economics and Management， Dalian University of Technology， Dalian 116024；

2.Zhejiang Dongfang Vocational and Technical College，Wenzhou 325011；

3.Antai College of Economic & Management， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030；

4. School of Economics and Management，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310023；

5. School of International Business Administration， Shanghai University of Finance & Economics， Shanghai 200030）

Abstract：According to analysis the data of the 31 Provinces in China from 2006 to 2012， this paper investigates the constitute of better environmental pollution abatement and the relationship between institutionalized and noninstitutional governance on a fuzzy set analysis. It makes the following conclusions： first， good institutional governance mechanisms can improve environment effectively； second， worse institutional governance mechanisms can make people take nonadministrative enforcement to change the situation of environmental pollution； last， people will resort to noninstitutionalized way to change the status quo of environmental pollution， which shows that system for institutional treatment of environmental pollution is still far from perfect.

Key words：Peoples Congress；environmental petition；administrative enforcement；environmental pollution abatement

进入21世纪以来，在经济飞速增长的同时，环境问题日益突出。国家对治理环境污染愈来愈重视，生态文明建设已上升到国家最高战略。国家制定了节能减排政策，对水资源、土壤、大气等进行了越来越严密的监测，采取了更加严格的政策推动环保措施的落实，对各类环境举报的反馈越来越积极。据环保部“12369”环保举报热线公布的数据，2015年12月受理公众举报87件，各相关部门对公众反映的环境违法行为依法进行了及时处理。尽管如此，社会上暴露的各类环境问题仍然层出不穷。

对这些环境问题，研究者从不同的角度展开了讨论。已有文献主要从GDP增长、政绩驱动等视角对环境污染这一问题展开了大量理论论证和实证研究，而在环境污染治理机制的相关文献中虽然提出了诸如技术改进、征税补贴、行政执法、公众参与等观点，为后续研究奠定了一定的基础，但关于行政执法、公众参与与环境污染关系的理论建构和实证研究仍然较为匮乏。其次，对各种环境污染治理机制如行政执法和公众参与、制度化与非制度化治理機制间的区别、联系等缺乏系统性梳理和相关证据的验证。因此，进一步厘清高效环境污染治理机制以及不同治理机制间的关系不仅关系到我国生态文明建设，也对推动依法治国有着重要的理论和现实意义。

本文将重点探讨以下问题：在我国经济转型的大背景下，行政执法与公众参与是减少环境污染的重要治理机制，在何种治理机制组合下能够获得较好的环境污染治理效果？制度化与非制度化治理机制在治理环境污染中的关系？通过对以上问题的回答，在一定程度上能为我国环境污染治理机制建设提供经验证据，对增强政府依法执政能力，引导公众以制度化的方式参与环境污染治理有重要作用。

1 理论分析与研究假设

1.1 治理机制与环境污染治理效果

政府的行政执法和人民群众的广泛参与对社会主义生态文明建设，环境污染的治理具有至关重要的作用。一方面政府主导，通过国家机关运用公共权力自上而下地履行国家职能、治理环境污染问题；另一方面人民群众自下而上的参与则有利于保障行政机关依法、公正行使职权，防止滥权和腐败，维护公众合法权益。因此，本文认为各省市在较高的公众参与度和行政执法能力下，环境污染问题能得到较好的治理。

首先，行政执法能力对各省市区的环境污染治理具有重要作用。具体而言，第一，环境行政执法能力越高，越能够更好地处理协调各方面利益关系，环境污染治理效果越好，反之亦然。第二，贯彻实施环保法律作用巨大。在现有环境法律框架内，做到有法必依、执法必严非常重要，有利于最大限度地保护环境。

其次，公众参与是环境行政执法的重要保障。2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》专门对公众参与的形式和权力进行规范。公众参与能够加深其对环保政策及执行的理解，进而扫清有关部门在行政执法时的阻力，最终建立良好秩序保护环境。由此可见，公众参与不仅对行政执法具有监督作用，而且是提高执法效率的保障。

1.2 制度化与非制度化治理机制

行政执法与公众参与都是国家治理环境污染问题的重要工具，这些国家治理机制可以划分为制度化治理机制与非制度化治理机制。具体而言，制度化治理机制的方式主要有行政机关依法办理污染案件、公众通过人民代表大会提案、进行行政复议和诉讼等。而非制度化治理机制则包括了个人接触、越级上访和集体上访、群体性事件等。本文认为在较好环境污染治理效果的条件组合中，完善的制度化治理机制下，非制度化治理行为较少；反之，在不完善的制度化治理机制下，就会产生较多的非制度化治理行为。

首先，当制度化公众参与渠道受阻，公众在自身利益受损害的时候将会采取非制度化参与方式。一般而言，政治参与的渠道越畅通，社会矛盾在秩序范围内解决的可能性就越大，政治参与的有序性也越强。反之，当制度化公众参与和利益表达机制不完善，不能建立与地方权威或国家权威相联系的渠道，公众只能诉诸于非制度化的方式改变现状。例如尽管地方各级人大十分重视扩大公民有序政治参与，但还存在许多不足之处[1]。同时，人大代表与群众的联系并不密切[2]，人大代表与群众之间的联系缺乏制度性安排，许多代表没有足够的精力和财力来联系选民、反映民情民意，有的代表还缺乏责任意识和服务意识。

其次，较低的环境污染执法能力也是导致发生公众非制度化参与的根源。具体而言，长期以来对于官员的考核是以GDP为主要标准，这使得各级政府为了完成经济指标，盲目追求效率、忽视公平、不顾民情和民生，采取一些急功近利或侵害人民群众切身利益的政策，这是导致公众非制度化参与行为的重要原因。环境执法体现的是回应社会挑战和危机的难题解决能力的制度化和内在化能力，增强环境污染执法能力能够维护环境管理秩序和社会稳定[3]。

综上所述，非制度化和制度化治理机制对环境污染治理效果并不能产生合力，非制度化治理行为对环境污染治理的效果取决于制度化治理机制的完善性；当制度化环境污染治理机制完善时，公众会更多地通过制度化治理机制实现环境污染问题的改善。

假设1：在实现较好环境污染治理效果的条件组合中，所在地区的制度化治理机制不完善，即行政执法能力、制度化公众参与弱时，会有较多的非制度化治理行为。

假设2：在实现较好环境污染治理效果的条件组合中，所在地区的制度化治理机制完善，即行政执法能力、制度化公众参与强时，会有较少的非制度化治理行为。

2 研究样本和方法

2.1 研究样本

本文选取2006～2012年我国31个省市区的相关数据作为研究对象，所使用的数据包括环境污染数据、非制度化治理特征数据、制度化治理特征数据，所有数据均来自于历年《中国环境统计年鉴》《中国环境年鉴》、地方政府工作报告和国泰安数据库。

2.2 研究方法

本文对行政执法、公众参与等治理机制与环境污染治理效果之间的关系进行实证研究，且更加关注于哪些治理机制组合能够使得地区环境污染得到较好的治理效果，以及在较好环境污染治理效果下的不同污染治理机制之间的比较。本文使用定性比较分析方法（qualitative comparative analysis，QCA）[4]对相关数据进行处理。

2.3 变量定义

2.3.1 被解释变量

被解释变量是环境污染治理效果。参照许和连等的研究[5]，本文以环境污染综合指数（P）作为该指标的代理变量。

2.3.2 主要解释变量

（1）非制度化环境污染治理机制。由于当前我国环境法制还在不断完善，加之在执行过程中还存在瑕疵，故上访、信访等手段往往是对环境不满的人进行利益诉求的重要手段。本文以环境上访人数取自然对数表示，该指标能够较好地衡量当年该省各级政府及环保部门接待的反映环境问题并且表达相关利益诉求的公民人数。

（2）制度化环境污染治理机制。主要包括了行政执法和制度化公众参与的指標。具体而言，行政执法能力（BD），以各省市环境行政处罚案件规模取自然对数衡量在环境污染问题上国家实施行政权力的强度；社会中层组织（CR），社会中层组织的发育发展程度具有承接和聚合公民在环境议题上的利益表达、辅助地方环境治理等作用，本文采用各省市社会团体的实际数量取自然对数来测量；人民代表大会提案（TA），本文采用各省市人民代表大会关于环境提案个数取自然对数作为代理变量。变量具体定义如表1所示，对主要变量进行的描述性统计结果如表2所示。

3 检验结果与分析

3.1 高政府补贴的条件构成分析

本文采用模糊集比较定性研究方法对较好环境污染治理效果的条件构成进行分析。由于相关研究数据等并不满足布尔逻辑分析所需条件，按照Crilly 、Fiss的方法，将环境污染治理效果、上访规模、人民代表大会提案、社会组织规模和行政执法能力转换为明确集合和模糊集合 [6，7]。相应变量的完全隶属门限、转折点和完全不隶属门限分别为：环境污染治理效果（0.005，0，-0.001），上访规模（8.932，7.594，3.497），人民代表大会提案（5.981，4.832，2.485），社会组织规模（9.724，8.750，7.218），行政执法能力（9.391，7.357，4.094）。

本文根据Bell、GarcíaCastro和王菁等的研究 [8～10]对结果进行分析，如表3所示。

通过对核心条件的分析，方案1至方案3意味着制度化治理机制不完善，即行政执法能力弱、人民代表大会提案少，而公众上访这种非制度化方式参与规模大，能够达到较好的环境污染治理效果。具体而言，方案1的核心条件是上访规模大、人大提案多和行政执法能力弱，社会组织规模是无关紧要的条件；方案2的核心条件是上访规模大、人大提案少，社会组织规模大是辅助条件，行政执法能力是无关紧要的条件；方案3的核心条件是上访规模大、行政执法能力弱，社会组织规模大是辅助条件，人大提案是无关紧要的条件。以上结果支持了假设1。

方案4至方案6的核心条件则意味着制度化治理机制完善，即行政执法能力强、人民代表大会提案多，公众上访这种非制度化方式参与规模小，能够达到较好的环境污染治理效果。具体而言，方案4的核心条件是上访规模小、行政执法能力强，社会组织规模小是辅助条件，人大提案是无关紧要的条件；方案5的核心条件是上访规模小、人大提案多，社会组织规模小是辅助条件，行政执法能力是无关紧要的条件；方案6的核心条件是上访规模小、人大提案多和行政执法能力强，社会组织规模是无关紧要的条件。以上结果支持了假设2。

通过比较方案1至方案3和方案4至方案6，可以发现完善的制度化环境污染治理机制，即较强的行政执法能力、完善的人民代表大会制度等对改善环境污染现状有着重要作用，并且此时的公众参与渠道畅通，社会矛盾将会在秩序范围内得到有效解决，公众也就不会选择非制度化手段来解决环境污染问题；然而，当制度化环境污染治理机制不健全，即行政执法能力较差、人民代表大会制度不完善时，正式的制度安排中，没有足够的社会吸纳能力，不能建立与地方权威或国家权威相联系的渠道，公众为了争取自身合法的权益，只能诉诸于非制度化的方式改变环境污染现状。

表3中列出了覆盖度得分表达的是实现特定结果的条件组合的案例比例，亦可根据该值判断每个条件组合的重要程度。唯一覆盖度（Unique coverage）的最大值为0.06，意味着方案3的条件组合在6种条件组合中最为重要。其次是方案2，唯一覆盖度（Unique coverage）为0.04，这也体现了当前环境污染问题的改善更多是通过非制度化治理方式实现的，在一定程度上反映了当前环境污染的制度化治理机制不完善。

3.2 稳健性检验

第一，制度化治理机制的替代变量。上文中以各省市环境污染的行政执法能力、人民代表大会提案等作为制度化治理机制的代理变量。在稳健性检验中，参照夏立军等的研究[11]，采用樊纲等的报告数据[12]衡量我国各省市区的法制水平，当某地区法制水平高于中位数时，法制水平取1，否则取0。结果见表4。表4中，方案1的一致性（Consistency）大于0.75，说明一致性较好；覆盖度总体得分（Solution coverage）解释了较好环境污染治理效果结果中27%的样本。通过对核心条件的分析，方案1揭示了法制水平高、上访规模小的条件组合能够达到较好的环境污染治理效果。

第二，非制度化治理机制的替代变量。方案1至方案5的一致性均在0.8以上，说明一致性良好。表5的覆盖度总体得分（Solution coverage）解释了较好环境污染治理效果结果中65%的样本。

通过对核心条件的分析，方案1至方案3意味着制度化治理机制不完善，即行政执法能力弱、人民代表大会提案少，而公众非制度化方式参与规模大，能够达到较好的环境污染治理效果。具体而言，方案1的核心条件是信访规模大、人大提案少和行政执法能力弱，社会组织规模是无关紧要的条件；方案2的核心条件是信访规模大、行政执法能力弱，社会组织规模大是辅助条件，人大提案是无关紧要的条件；方案3的核心条件是信访规模大、人大提案少，社会组织规模大是辅助条件，行政执法能力是无关紧要的条件。以上结果与表3中的方案1至方案3一致。

方案4与方案5的核心条件则意味着制度化治理机制完善，公众非制度化方式参与规模小，能够达到较好的环境污染治理效果。具体而言，方案4的核心条件是信访规模小、行政执法能力强，人大提案少和社会组织规模小是辅助条件；方案5的核心条件是信访规模小、行政执法能力强，人大提案多和社会组织规模大是辅助条件。以上结果与表3中的方案4至方案6一致。

4 研究结论与启示

本文使用模糊集的定性比较方法，考察了较好环境污染治理效果的条件构成以及较好环境污染治理效果下，制度化与非制度化治理机制的关系。通过模糊集定性比较分析工具的引入，避免了单一分析的片面性，分析了多重条件并发原因。

在较好环境污染治理效果的条件构成的研究中，通过对核心条件的分析发现：第一，制度化治理机制不完善（行政执法能力弱、人大提案少），而公众上访这种非制度化方式参与规模大，能夠达到较好的环境污染治理效果；第二，制度化治理机制完善（行政执法能力强、人大提案多），公众上访这种非制度化方式参与规模小，能够达到较好的环境污染治理效果；第三，非制度化治理行为对环境污染治理的效果取决于制度化治理机制是否完善，即当制度化环境污染治理机制不完善时，公众为了争取自身合法权益，将采用非制度化的方式改变环境污染现状；然而，当制度化环境污染治理机制完善时，公众就不会选择非制度化的手段，而更多是通过制度化治理机制解决环境污染问题；第四，我国当前环境污染问题的解决大多是通过非制度化治理方式实现的，在一定程度上反映了当前环境污染的制度化治理机制不完善。

本研究对实践管理的指导意义：第一，完善人民代表大会制度、加强行政执法能力是治理环境污染的重要途径。通过构建完善的公众参与制度，建立保证公众知情权、参与决策权等的法律制度，从而减少公众的非制度化参与行为，实现依法治国的目标。第二，从本文的研究结果来看，我国社会组织团体对环境污染治理的影响力仍十分有限，应支持和鼓励环境保护社会团体，充分发挥其维护环境权益、监督政府以及发起公民诉讼等方面的积极作用。第三，虽然公众上访对于治理环境污染具有一定的作用，但是近年来上访数量的激增对社会稳定造成了一定负面影响。因此，一方面要增强国家依法执政能力，另一方面要逐步在法律和政策上引导这些社会力量发展为正规合法的组织，以制度化的方式来参与环境污染的治理。

参考文献：

[1]张绪金. 发挥人大主渠道作用 扩大公民有序政治参与[N].人民代表报，2015-04-30003.

[2]任宝玉. 论人民代表大会制度的运行机制及其完善[J].社会主义研究，2015，04：9-16.

[3]祁玲玲，孔卫拿，赵莹.国家能力、公民组织与当代中国的环境信访——基于2003-2010年省际面板数据的实证分析[J].中国行政管理，2013 （7）：100-107.

[4]Ragin C C， Redesigning Social Inquiry： Fuzzy Sets and Beyond.Chicago. University of Chicago Press， 2008.

[5]许和连，邓玉萍 外商直接投资导致了中国的环境污染吗？——基于中国省际面板数据的空间计量研究[J]. 管理世界，2012（2）：30-43.

[6]Crilly D， Zollo M， Hansen M.Faking It or Muddling Through？ Understanding Decoupling in Response to Stakeholder Pressures[J].Academy of Management Journal，2012，55（6）：1429-1448.

[7]Fiss P C.Building Better Causal Theories： A Fuzzy Set Approach to Typologies in Organization Research[J].Academy of Management Journal，2011，54（2）：393-420.

[8]Bell R G， Filatotchev I， Aguilera R V. Corporate Governance and Investors Perceptions of Foreign IPO Value： An Institutional Perspective[J]. Academy of Management Journal， 2014， 57（1）： 301-320.

[9]GarcíaCastro R， Aguilera R V， Ario M A. Bundles of Firm Corporate Governance Practices： A Fuzzy Set Analysis[J]. Corporate Governance： An International Review， 2013， 21（4）： 390-407.

[10]王菁， 徐小琴， 孫元欣. 政府补贴体现了 “竞争中立” 吗——基于模糊集的定性比较分析[J]. 当代经济科学， 2016， 38（2）： 49-60.

[11]夏立军，陈信元.市场化进程、国企改革策略与公司治理结构的内生决定[J].经济研究，2007 （7）：82-95.

[12]樊纲，王小鲁.中国市场化指数 各地区市场化相对进程2009年报告[M].北京：经济科学出版社，2010.

（责任编辑：何 彬）