李丹

摘 要：近些年来，随着我国市场经济向深层次的发展和民主政治的有序推进，公民作为社会生活的独立个体，权利意识也随之增强，实践证明，良性的公民参与可以促进政策制定向民主化和科学化发展，是公共政策制定过程中不可或缺的一部分。尽管，公民参与政策制定过程是大势所趋，但是在现阶段，我国的公民参与距离高效、有序仍有很大差距。

关键词：政策制定 公民参与 困境 路径

十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。1治理体系和治理能力的现代化旨在打破政府在政治生活和社会事务中唯一权威的现状，建立一个多主体、多中心的社会协同治理体系。要想实现这种转化，良性有序的公民参与必不可少。公民作为政策制定的主体参与到公共政策制定过程当中不仅可以推进行政管理模式实现从“管理”到“治理”的科学转变，更是我国实现社会主义民主和法治的必然要求和必经之路。

一、公民参与的内涵

“公民参与”一词产生于二战前后的西方学术界，最初这一概念被运用于比较政治的研究中。例如，阿尔蒙德和维巴的著作《公民文化》一书中在对比分析美国、英国、德国、意大利和墨西哥五国的政治文化时就曾引用到“公民意识”和“公民参与”这样的表述。世界范围内系统的公民参与理论则产生于20世纪60年代，相较之下，我国对公民参与政策制定过程的研究则稍显滞后，直到20世界90年代后期才逐渐开始。发展至今，尽管这一概念已被人所熟知，但就学术界现有研究成果来看，在“公民参与”这一概念的界定上虽然不尽相同但也是大同小异。例如，俞可平教授在对公民参与的内涵进行整理归纳后，将公民参与界定为：拥有参与需求的公民或公共组织在公共领域范围内通过各种途径试图影响公共政策和公共生活以表达和实现自己的利益需求的一切活动。2杨敬峰认为公众参与是指政府及其机构之外的公民或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公共决策的制定和执行过程，从而影响公共政策，维护公共利益的行为。3本文对于公民参与的界定将从主体、客体以及动机三个方面进行阐述。

（一）公民参与的主体

从字面理解，公民参与的主体是公民。而在公民参与语境下的公民是拥有我国国籍、按照我国宪法和法律的规定享有法定权利并履行法定义务的人。但是，在实践中的公民参与的主体又不能简单等同于法律定义下的“公民”或者政治学定义下的“人民”。以选举权为例，选举权被认为是公民参与的一个最基本表现，但是在十七八世纪的欧洲各国，选举制度却仅仅局限于贵族、僧侣、有产阶级，而不及一般的人民。我国宪法第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，部分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限都有选举和被选举的权利。”这项权利仍局限于年满十八周岁且未被剥夺政治权利的公民。当然，选举权并不等于公民参与，这一例子意在指出公民参与中作为主体的公民是有所限制的，更不能等于政治学定义下的人民。

在此基础上，关于主体的争论也存在于：公民参与是包括政府工作人员在内的有资格的全部公民还是除政府工作人员之外的有资格的普通公民？换言之，国家工作人员参与到公共事务和政策制定过程中的行为应该被界定为行政管理活动还是公民参与呢？一些学者认为，国家工作人员首先是作为公民存在的，所以其行为应该被界定为公民参与，另一些学者则认为这种行为不该被界定为公民参与。首先，如果作为国家工作人员的公民是以履行职位职责为出发点的活动应该属于公共管理和行政管理的范畴，而当他们履行的仅仅是法律赋予其作为一个普通公民的权利和义务时，那么对社会事务的参与和政策制定过程的参与就应属于公民参与。

（二）公民参与的客体

公民参与的客体，指的在政策制定过程中公民施加影响的对象。民主分为直接民主和简介民主两种。直接民主理论主张每一个公民都参与到政策制定的过程中，运用全体投票的方式实现公民参与，而间接民主则主张选出代表，并有这些公民代表公民行使讨论和决策的权利。直接民主和间接民主的优缺点都是显而易见的，绝对的直接民主和绝对的间接民主都是不可取的，因此，公民参与既不是像直接民主理论所说的那样越多越好，也不是像间接民主理論讲的那样越少越好，公民参与的关键在于政府部门在什么时间、以什么样的方式邀请公民进行参与。4也就是说，公民参与的客体是权变的，但是仍有一个基本的准则，即在宪法和法律许可的范围内与公民个人利益密不可分的政策和决策就应是公民参与的对象。这样一个范围的确立可以避免由于过度的公民参与带来的行政成本和行政资源的增加和浪费。

（三）公民参与的动机

公民参与的动机指的是参与主体参与政策制定的利益诉求后者想达到的目的。不同的学派对于公民参与的动机有不同的解释。

功利主义认为趋乐避苦是人的天性和人生的基本目的。那么有助于产生快乐的行为就是好的，反之则是坏的。功利主义语境下的人是趋乐避苦、趋利避害的个体，因此公民参与政策制定的过程中并不是因为法律赋予公民这样的权利和义务，而是期望这样的行为给自己带来相应的利益，与此同时规避那些可能出现的损害。持该种理论的学者大都主张将公民参与的范围限制选举范围内，但不能参与政策制定和政策实施的过程。

以“经济人假设”为基础的公共选择理论将人类社会划分成为经济和政治两个市场，在经济市场上人们通过货币选择能为自身带来最大满足的商品，同样的，在政治市场中人们通过手中的选票选举出能让自身利益得到最大表达的政府和官员。坚持“经济人假设”的学者认为公民和政府之间是需求和供给的关系，其最终目的是为了实现自身利益的最大化，因此，公民是公共服务的购买者，而不可能成为公共政策的参与者。

与以上两种学说不同，公民参与公共生活和公共事务的真正动机应当是公民权的体现和公民精神的追求。

二、我国公民参与的困境

尽管公民参与政策制定的理念受到越来越多的瞩目，也有越来越多的地方政府在实践中尝试将公民纳入政策制定的过程之中，但这些实践得到的成果却并不理想。现阶段，仍有以下困境亟待解决。

（一）伦理困境

1.政府利益和公共利益的矛盾。公共政策的本质是对社会价值的权威性分配，作为利益主体之一的政府，如果自身利益与公共利益即大多数公民的利益诉求保持一致时，公共利益可以得到顺利的表达，而一旦二者產生分歧，那么必然存在着政府弃公共利益于不顾而维护自身利益的风险。

2.政策质量要求和政策可接受性的矛盾。托马斯在《公共决策中的公民参与》中提出衡量公民参与程度有两个变量：政策质量要求和政策可接受性。在公民参与中，这两者往往也难以平衡。这样的矛盾也可以理解为政策制定专业性和民主性的矛盾。对于某些需要绝对专业知识的政策的制定过程中，缺乏专业知识和水平的公民会严重损害甚至威胁政策的科学性。

3.公民参与广度和公共管理绩效之间的矛盾。参与政策制定的公民越多，利益诉求也越多越繁杂，对公民利益诉求的整合和反馈需要投入大量的人力、物力和财力，势必会导致公共管理效率低下，行政运作成本增加，对公共管理的绩效是不小的挑战。

（二）政治文化困境

政治文化是政治社会化过程中形成的一套关于政治的心理取向。我国的封建社会前后跨度越两千多年，“官本位”思想和“臣民”意识根植于中国人的思想意识中，极大地压制了公民参与的积极性，所以从历史发展上说，我国缺乏公民参与的历史和传统。正是由于这种缺失，我国的公民参与长久以来呈现一种恶性循环的状态：大多数公民认为政策制定是政府的事情，普通公民要做的就是照章办事，政府官员在“官本位”思想的一项下将公民参与看做是形式和口号，政府官员对公民参与的漠视极易打击公民的参与积极性，长此以往，不仅会滋生对政府的不信任情绪，还会演变成为政治冷漠，民众对国家大事漠不关心，这将不利于我国治理体系现代化的发展。

（三）制度困境

制度虚置。我国公民参与的主要途径主要有人民代表大会制度；政治协商制度；听证制度；信访制度。但在公民参与的实践中，这四种制度的作用却难以得到发挥。（1）人民代表大会制度作为我国公民有效参与的主要方式，其意义却仅仅局限于法律层面和理论层面。根据法律规定，人大的作用在于收集和表达民意并做大限度地吸纳公民参政议政，但是现在这一功能却被大大弱化。同时代表结构也是党政机关官员占了绝大多数，普通公民代表少之又少。这使人民代表大会制度在某种程度上基本丧失了吸纳公民参与的职能，在保障公民参与方面发挥的实际作用被大大削弱。（2）政治协商制度是民主党派参政议政的主要途径，党派之间的合作关系弱化了民主党派的监督作用，更主要的是民主党派在维护弱势群体方面的作用十分有限。（3）听证制度作为普通公民参与政策制定的一个重要途径，但现实中地方政府听证会的召开往往欠缺规范。少数的几个公民代表难以反映公民的真实意愿，听证会本身也沦为形式和过场。（4）信访制度是弱势群体表达自身利益诉求的重要手段，但是很多政府官员将上访群众视为影响自身政绩的洪水猛兽，强行截访、甚至对上访人进行人身伤害的情况屡见不鲜。

1.法律保障不足。我国《宪法》和法律对公民参与作为公民基本权利虽然有所规定，但仍略显不足。首先，《宪法》作为我国的根本大法，着重规定公民的义务，客观上弱化了对包括公民参与权在内的权利的保护。对于侵犯公民参与的违法和违宪行为的并没有具体的惩罚措施，侵犯公民参与权的犯罪行为几乎是零成本的。

2.公民组织发育不成熟。我国的公民组织由于受到财政支持和政策环境的影响，对政府的依赖性大，并不能真正的代表公民反映呼声，对政府政策的研究、评价、评估带有官方性质，甚至成为政府的传声筒。6这些“夹缝求生”的公民组织鱼龙混杂、欠缺监督，社会对此类公民组织认同度普遍较低。

三、促进公民参与发展的对策

为了破除现阶段公民参与的困境，我们必须选择现实可行公民参与的路径，打破现存障碍，具体措施如下：

（一）培养公民参与热情

我国经历了漫长的封建社会，封建社会滋生的服从型的政治文化下，管理者和公民之间是相互隔绝的，但是现代民主政治要求公民积极主动的参与到政策制定的过程中。建立积极主动的参与型的政治文化，首当其冲的就是要提高社会的经济发展水平，雄厚的经济基础是建立公民教育体系的支撑，也只有通过全面的公民教育体系，才能提高公民的整体素质，实现有序、高质、高效的参与。

（二）提升政策制定的透明度

政府应当善用网络新媒体的平台，保证政务公开程序的可操作性，进一步推进政府公开的广度和深度，明确社会公民普遍关心的热点问题，将与公民密切相关的大小事务及时、准确地公开，引导和促进公民合理表达利益诉求。

（三）健全公民参与的机制

健全公民参与机制即为民主参与行为提供体制支持和制度保障。理清党政关系，避免本末倒置，发挥人大的现实作用。在规范基层选举的基础上适当扩大直接选举范围，调整人大代表结构，缩小城乡代表比例差距，增加普通公民的代表比例。健全听证会制度和信访制度，积极引导和规范公民组织，保证公民参与渠道的畅通和多样。《宪法》指出，参与权是作为公民的一项基本权利，应明确对违宪或者违法行为的惩治措施，坚决惩治侵害公民参与权的行为。

综上所述，公民参与在任何国家都是多层次、多维度的复杂问题，而我国缺乏公民参与的传统，公民参与作为新生概念在我国的发展就势必会面临更多的阻滞，因此，我们应理性、客观得看待这个问题，积极推进公民教育、加强政务公开、完善制度设计，推进公民参与政策制定向纵深发展。

参考文献：

[1]俞可平.公民参与的几个理论问题[N]. 学习时报.2006年第5期.

[2]杨敬峰.论公民参与构建和谐社会—基于公共政策的视角[J].重庆工商大学学报，2007年第7期.

[3]张淼.我国公共管理中的公民参与研究[D].青岛：中国石油大学（华东），2009.

[4]刘娅.我国城市治理中公民参与方式探析[D].重庆：重庆大学，2008.

[5]谭颖.论公共政策制定中的公民参与[J].理论与当代，2009年第4期.