摘 要：社会不断发展导致我国建设用地供不应求，如何合理用地就成为城市化进程中亟需解决的问题。现有的征地制度存在诸多弊端，使得实践中出现政府滥用征地权、被征收人程序性权利缺乏保障的现象。征地程序立法安排不仅决定着我国城市化是否具备可持续性，还关系着失地农民的生存与发展权问题。

关键词：集体土地；立法程序；失地农民；权益保护

我国的征地制度于计划经济时期产生，带有强烈的政府主导色彩，有很大的随意性，因而变革农地制度已刻不容缓。从土地征收的程序视角对征地制度存在的缺陷进行分析，通过强化被征收人的参与程序，优化告知、听证及补偿款发放和监督等程序，笔者期望以此对缓解土地纠纷和完善立法提供一定的借鉴。

一、我国土地征收程序的立法现状

从提出“三农”问题到现下十八届五中全会决定构建城乡统一的建设用地市场，规范征地程序，解决农地问题依然是重要课题。

1.何谓土地征收程序

现今与土地征收相关并处于较高位阶的法律主要有《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，但这两者都未对土地征收程序做出明确定义。因此，笔者结合土地征收和行政程序这两者的概念，得出土地征收程序指的是国家为了实现社会公共目的，在给予土地被征收人相应补偿的前提下，按照法定权限和程序取得原土地所有人土地权利时，所应当遵守的时限、步骤、方法和顺序的总和。

2.现行立法对土地征收程序的规定

2001年，国土资源部发布《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》规定被征地权利人如果对征地补偿安置方案持有异议，有权提出质疑并可依法申请听证；征地补偿安置费用应专款专用，严禁挪用或截留款项。2004年修改并颁布的《中华人民共和国土地管理法》对征地程序方面所做的规定简单又粗糙，不够精分，只粗略规定了“两公告一登记”和农用地转用审批制度。同年，国土资源部在《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》文件中具体化了征地工作程序：告知征地情况；确认征地调查结果；组织征地听证。2010年，国土资源部修改并发布《征收土地公告办法》，对征地补偿安置方案的告知方式、告知内容进行了细化，同时规定征地补偿安置方案要以书面形式在被征地所在的村（组）内进行公告。

关于土地征收的程序虽有众多法律对其规制，但告知信息缺乏完整性、申请听证时限太短、被征地人参与不足等问题一直存在，如果我国不及时完善征地立法，这在实际操作上將会产生很大漏洞。

二、失地农民应被保护的权益内容

出于对增进公共利益的考量，国家按照法定权限可以合理恰当地行使征地权，但这并不代表国家能够肆意无偿地取得原为农民所有的土地。在国家征收土地的过程中，应当把保障失地农民的合法权益列入工作重点。

1.政府应扮演好保护者角色

在征地活动中，政府应鼓励被征地权利人积极充分地参与其中，他们在这一活动中的相关意见建议，政府有着是否予以采纳并解释说明的义务。他们对征收持有不同意见时，有权向有关部门申请听证，政府应当提供渠道帮助被征地农民解决异议。

2.政府应当保障失地农民的政治权利

被征地农民在丧失赖以生存的土地之后，政府更应注重保护他们在原集体经济组织的各项政治权利，例如选举权和被选举权的行使。

3.失地农民应拥有取得合理经济补偿的权利

我国《物权法》规定，对公私财产应进行平等保护，因此，国家为实现公共目的而征收非国有财产时，对被征收人造成的损失应进行经济补偿。尽管征地行为具有强制性，但被征收人在这一活动中失去的仅仅是意思自治，即买卖自由，而并非是财产权利。

三、土地征收程序的立法完善

当前，我国立法在告知、听证、参与、补偿款的发放和监管程序方面依然存在诸多漏洞，失地农民合法的土地权益难以得到有效保障。基于此，笔者试图从立法学的视角，针对实际生活中土地征收程序存在的弊端，在以下四方面提出对策建议：

1.优化告知程序

政府应对征地报批前以及报批后行为中发布的征收土地公告内容加以完善。不公平的征地程序中有一重要特点那就是征地关系双方的信息不平等，整个环节由政府一方主导。明确告知内容可以使征收活动更加公开透明，使征地方与征地利害关系人之间地位更加对等，避免出现各种暗箱操作行为。此外，相关征收土地、补偿和安置方案等除了在被征地所在的村（组）或乡（镇）人民政府进行公布外，还应在被征所在地的有关媒体和互联网上进行公告，以保证大众获悉。

2.优化听证程序

为了使政府机关不滥用征地权，垄断土地市场，公告发布以后，要通过公众参与以及认同的方式，用对话的机制确保认证完成。只有经过公众利益认证的土地拟征方案才可以上报有权审批的机关，在进一步审核完成之后再给予通过。延长被征收人就征地补偿和安置方案申请听证的期限也是必不可少的措施。

3.优化参与程序

目前的征地程序之所以会在现实中引起许多被征收人的异议，主要原因在于被征地人作为征收行为中的重要利益人却被排除在征收环节之外，难以参与并保护自己的利益需求所导致。整个土地征收过程由行政机关单方主导，程序缺乏正义性，加之农村集体土地产权制度的不明确，集体土地由村委会少数人所把持。因此，提供渠道使广大农民参与到利益认定环节中来，能获得他们的普遍赞同。

4.优化补偿款的发放和监督程序

现行法律只在大体上规定了征地补偿费中的安置补助费、地上附着物等的赔偿标准，而缺乏明确的分配标准和分配程序。因此，设置必要的发放和监管程序必不可少，具体而言：其一，村委会要根据村民自治的要求，进行村务公开、财务公开，确保所有村民对款项的知情权；其二，要由村委会起草关于集体成员间分配方案的相关草案；其三，要以召开村民会议的方式确立和完善分配方案。在这一过程中，村委会应及时公布方案的落实情况，书面告知村民享有的权利，合理处理好村民提出的不同意见等，进而达到整个补偿款发放过程平等、公开、公正的目标。

四、结语

土地征收的程序问题是十分复杂的。进行土地征收程序的立法研究，不仅要开展理论争鸣，还要潜心考察发达国家的此类相关制度，更需要对我国集体土地征收制度和实际运用中存在的问题时刻保持清醒的认识。只有这样，才能提出符合我国国情的集体土地征收程序立法建议。

参考文献：

[1]江平.《中国土地立法研究》[M].北京：中国政法大学出版社，1994年版.

[2]曹宗平.《论我国征地制度的内在缺陷》[J].《经济学家》，2005，60-6.

作者简介：

叶丽静（1992.2.13～），女，汉族，浙江丽水人。上海政法学院2015级研究生，研究方向为法理学、立法法。