黄秋强

摘 要：城乡规划的基础便是土地产权，合理调配土地资源是统筹和发展城乡规划的必由之路，两者是息息相关、相互影响的。如果在城乡规划中，没有明确的土地产权，或因产权制度出现约束等问题，势必会导致配置土地资源的效率，城乡规划效率低下，农民的自身权益无法得到保障。因此，在研究城乡规划时，土地产权作为最基本的要素，影响着城乡规划的成效。本文将从土地产权的视角，分析探讨城乡规划的改进对策。

关键词：土地产权；城乡规划；策略；探讨

政府有关部门在对城乡统筹规划时，有关土地产权的问题是城乡规划首先应当解决的问题，其决策的安排也与土地产权息息相关。在欧美很多发达国家在进行土地产权划分时，大多采取标准化的方式，以小尺度的方格进行划分，最终按照土地产权私有制来运行。在我国，土地的是国有的，城乡二元制是现阶段土地产权实行的制度，无论是城市、农村还是城市郊区的土地，法律规定范围内的土地均属于国家所有，其余部分则属于农民集体所有，土地都是归国家所有。土地是城乡规划的客观对象。换言之，要想使城乡规划顺利实施，势必要调配土地资源。因此，城乡规划中的相关制度或操作途径等都会直接或间接地受到土地制度的影响，整个系统性地对城乡问题进行规划离不开土地产权的“再结构”。

1.土地产权与城乡规划

1.1城乡规划本体中对土地产权的解释

在城乡规划中，集约、高效、改善人居环境、保护资源及合理利用土地等都是需要遵循的原则，也是社会实现公平、公正的重要依据。土地在发展过程中应当按照城乡土地的规划有序开展，无论是土地的地点、规模还是时序或使用主体都应当通过城乡规划给予干预，与此同时还应当控制土地的用途、景观环境、开发强度及建筑形式。这不仅是在控制干预土地产权，更涉及到土地产权在公共管理层面的问题。土地产权是一个权利束，包括与土地相关的多种权利，例如，使用权、开发权、租赁权或抵押权等。

自上世纪末期，我国便出台了相关法规政策，用于限制土地的相关权利，例如在城乡规划或土地规划时，土地使用权、开发权应当在这些规划中受到相应的限制。为了维护公共利益的具体需要，收购私人土地的行为具有强制性。由此可见，城乡规划历来与土地产权紧密相关，转移、限制土地产权都可以在城乡规划的具体内容中发挥作用。在规划、开发、控制土地上，城乡规划实质上是对土地权利进行调控。

1.2土地产权视角下城乡规划的内涵

城市化进程的不断推进，很多过去农村集体所有的土地之间转变为国有建设用地。土地征用是一种严格控制土地利用规划，它主要是合理分配居民的土地利益，以实现合理配置城乡土地资源的目的。土地征用行为建立在城乡规划之下，可以实现土地资源的统一征用或出让，节约更多社会成本，土地供需双方在这样的环境下避免重复的谈判，或形成交易费用。城市建设进程也在这样的高效环境下加快发展，并且实施的效果及水平也有助于生产力的优化布局。此外，从全面推进区域经济社会发展中，初始分配土地所有权，进一步引导城乡建设发展的方向，解决分配不均、土地资源严重流失等不良问题的出现。

2.城乡规划面临的突出问题

2.1失衡的总体规划编制带来的影响

尽管国家针对城乡规划问题制定了众多规划内容，但在具体实施过程中，依然有部分编制内容不符合实际操作，或将标准指定地过于理想化，未能将区域差异考虑在内。这些情况直接或间接导致我国出现城乡发展不平衡的现状，很多地区也因此得不到平等对待。我国农村的土地所有权属于集体所有，固有方式下的城市规划不适用于农村，这便导致城乡规划中暴露出的诸多问题不断激化。特别是特殊的生产、生活方式在农村中如果没能将集体与个人的长远利益考虑周全，很难呈现具有可预见性的实际操作行为。

2.2不到位的规划审批管理带来的不良影响

项目建设的实施并不会直接受城乡规划的影响，大多数项目建设是通过个体行为实现的，土地出让问题则是其中最为核心的内容，因此在履行相关合同时应当进一步明确具体的义务。但是在具体操作中，在缺乏事先的研究与评估时便制定相应的规划，欠缺必要的预判性，如果审批监督中缺位，审批管理不到位等，势必会导致群众得不到公平、公正对待的问题，缺乏合理使用及规范管理，势必会影响整个规划的进程。

2.3不规范的土地产权带来的影响

缩小城乡差距，实现城乡统筹发展，这是城乡规划的最终目标，但是现阶段还存在众多不适应问题有待解决。由于城市的土地是国家所有的，而农村的土地归农民集体左右，此时便造成土地产权问题不同，而出现城乡难以集中统一的问题。如果在呈現城乡规划时，城市与农村得到不平等的对待，其所有权、出让权、收益权等都无法获得决定的统一，此时城乡规划难以优化市场配置，土地产权也因此无法清晰的界定，之后的产权制度和不确定的土地产权都不同程度地阻碍了城乡规划的顺利发展。

3.改进城乡规划的对策建议

3.1建立健全符合实际的总体规划编制

符合现实需要才是城市规划应当遵循的首要条件，在制定健全编制过程中，应当从城市和农村两个不同侧面考虑问题。在针对城市及农村的不同问题时，应当区别对待，针对实际情况不断修改和完善城乡规划机制，尊重城乡不同的生产、生活方式，从国家大局及集体利益出发，维护好个人利益，确保编制的合理性与科学性，并将可能发生的隐患问题提前深入分析，在对具体规划制度操作时尽量避免因隐患问题而带来的直接或间接的经济损失，及时出台相应的对策及措施，将城乡实施机制创新化，维护整体的稳定性和连续性，使城乡规划编制更加科学化、法制化。

3.2探索城乡土地不同类型的规划管理方式

实施城乡规划的成效如何，很大程度上与管理部门有直接关系，履行土地合同、全面实施规划都与监督管理息息相关，城乡规划过程中每一个环节、内容及标准都离不开管理部门的贯彻。是否按相关标准规划，是否合理合法地规划等问题，都离不开管理部门站在公开、公正的立场约束和规范各方的利益主义。与此同时，不同的土地类型，实施的管理方式及程序应当灵活，根据实际情况保证规划要求的全面实施。

3.3进一步明确土地产权相关法律体系

明确土地产权是城乡规划的前提后，我们应当站在宏观大局的角度，建立健全有关土地产权的法律体系。这些法律体系可以有效将农村集体土地使用权消除，将国有土地使用权的产权权能消除。针对城市土地产权及农村产权问题，细化具体管理细则，使双方的土地产权可以得到同等的使用、收益及处置。在规范、明确、健全土地产权的前提下，不断建立更科学、完善的监督体系。为促进城乡规划的进程，应当不断加大执法力度，使其中滋生出来的违法问题得到遏制。

4.小结

在城乡统筹发展进程中，不断改进城乡规划，使城乡之间的差距不断缩小是核心内容。为此，有关部门应当应当高度重视现阶段存在的问题，制定出台相应的法律体系及规章制度，实现城乡发展的对等和可持续发展。

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