摘 要 现行的《国家赔偿法》及相关司法解释对非刑事司法赔偿案件适用调解仅仅进行了原则性规定，缺乏更加详细的解释说明条款。在目前对非刑事司法赔偿案件赔偿范围、赔偿标准的规定使赔偿请求权人难以满意的情况下，请求权人易在遭受法院违法行为侵犯后受到赔偿程序的“二次伤害”，因此最大程度发挥调解制度在非刑事司法赔偿案件中的作用尤为重要。

关键词 司法赔偿 调解 法院

作者简介：李彤，山东大学法学院本科生，研究方向：法学。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.055

一、非刑事司法赔偿程序中的法院附设调解制度构建

目前，在民事诉讼领域，法院附设调解制度的实践进行的风生水起，笔者总结各地的实践都有大同小异的表述体系：纠纷当事人在起诉到法院至立案以前，法官根据案情征询当事人同意或经双方当事人申请，将纠纷案件委托给法院内设或外派的调解机构进行调解；双方未能达成争议的最大公约数，案件则通过正式立案启动诉讼程序。《国家赔偿法》第23条规定“……赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”同时，《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第9至12条详细阐释了赔偿委员会在书面审理国家赔偿案件时进行调解的原则以及调解成功后制作调解书等内容，并没有对赔偿委员会运用调解解决纠纷具体运行方式做出明确规定。笔者认为，在赔偿义务机关做出赔偿决定时进行协商时不需采用法院附设调解制度，但在赔偿委员会受理非刑事司法赔偿案件进行协商调解时，可以充分发挥法院附设调解的作用。

（一）法院附设调解制度所应遵循的原则

1.意思自治原则。双方当事人自愿选择和意思表示一致是法院附设调解程序的启动条件，事关当事人切身利益，如果有一方当事人不愿意启动附设调解程序，则赔偿委员会禁止适用法院附设调解程序。从比较法的角度逡巡检视，就诉讼程序和民事诉讼法院附设调解程序的关系而言，各国司法界普遍持调解优先的态度，比如美国佛罗里达州法院会在受理每一例经济纠纷案件后都会给当事人发放《同意调解程序或需要举行调解电话会议通知》 ，便于当事人对调解有更加深入的了解。但非刑事司法赔偿是由于法院的违法行为引起的，在赔偿过程中过分强调调解的重要性不利于法院认识到自身行为的违法性，也使赔偿请求权人会产生“和解了事”的错觉，无法从根本上提高法院司法行为的规范性。因此笔者认为在非刑事司法赔偿的法院附设调解程序必须是双方当事人达成合意的情况下启动。

2.法院主导原则。请求权人与赔偿义务人就非刑事司法赔偿达成合意的过程必须在法院的主导、监督下进行。根据英国1896年的调解法，每个治安法院应当选任在调解程序中负有经验的人员或直接以司法官员来监察程序的进行。此外，法院附设调解制度与法院的司法赔偿程序具有一种制度上的联系，因此法院附设调解制度在非刑事司法赔偿程序中必须坚持法院主持原则。法院主持原则即要求法院附设调解程序的调解员必须由人民法院的赔偿委员会指定，在调解过程中，双方当事人就调解员的违法违规行为可以向法院进行投诉，调解协议必须经过赔偿委员会的审核才能发挥法律效力等。

3.不违反法律禁止性规定的原则。法院附设调解程序虽然不需拘泥于诉讼程序的严格性，其在调解过程中赔偿请求权人可以让渡部分权利换取利益的快速变现，但必须在法律、行政法规允许的框架下，也不得以牺牲国家、社会及第三人利益为代价。

（二）法院附设调解程序调解员的选任

法院附设调解程序中调解员的选聘制度模式风格迥异，律师、退休法官作为人选是英美法系模式，专职法官担任系日本以及我國台湾地区等大陆法系采用的模式。根据我国法院的实际情况，自法官任职资格改革以来，法院系统即将有相当数量、未能取得司法考试的部队转业人员脱离审判工作，从其中选拔业绩突出者参与非刑事司法赔偿的调解程序是贴合实际、合乎规则的。部队专业人士通常已经具备多年经实践检验的诉讼调解经验，具有从事调解工作需要的优秀素养。此外，各法院的人民陪审员在参与案件审判活动中积累一定的法律知识，由其主持调解，可消解、抵消非刑事司法赔偿案件当事人对人民法院和法官的猜忌及不满情绪，有助于大大提高调解成功率。

针对部分非刑事司法赔偿案件中的纠纷较为专业，调解员需要一定的专业知识，因此，这部分案件的调解员可以聘请社会上相关行业协会负责人来担任，以保障请求权人的合法权益。

根据案件的类型以及难易程度，区别选择：独任调解模式和由调解主任、两名调解人员三人组成调解委员会的调解模式，赔偿委员会的专职法官指定独任调解员和调解委员会的调解主任，赔偿请求人和赔偿义务机关自己指定调解委员会的另外两名组成人员。

（三）法院附设调解的程序构建

1.调解的时间、地点及形式。对于非刑事司法赔偿案件，法院附设调解的调解时间应该是人民法院赔偿委员会受理赔偿申请前，经过当事人同意或者由赔偿请求权人申请，启动法院附设调解程序。在赔偿义务机关进行违法行为确认时，赔偿义务机关也可以与赔偿请求权人进行协商，进行调解，但并不属于法院附设调解程序，不是本篇文章的议题。

2.调解的协议效力。根据《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第11条之规定：赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议的，赔偿委员会审查确认后应当制作国家赔偿决定书。《国家赔偿法》第37条第2款载明“ 赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。”上述规则均客观承认了调解书以及国家赔偿决定书的法律效力，具有法律上的确定力和拘束力，双方当事人不得随意悔改，赔偿请求权人可以依此要求赔偿义务机关进行赔偿。

如果双方当事人在调解過程中互不让步，调解员不得强行要求某方当事人接受调解协议，非刑事司法赔偿案件应当按照《国家赔偿法》的规定进入上级人民法院赔偿委员会的赔偿决定程序。

3.调解时限。据统计，无休止的调解至少消耗了民事诉讼资源的30%，民事诉讼案件70%的调解结案率并不能客观反映调解制度的优越性 ，因此，必须对法院附设调解结案设置一个合理的期限。

法院附设调解调解员应自进入法院附设调解程序后90天内达成赔偿协议，若期限届满仍未达成协议，赔偿请求权人可自15日内向人民法院赔偿委员会提出赔偿申请的决定。

双方当事人就赔偿事宜达成合意，应立即制作调解书，并交由赔偿委员会进行审核，如果当事人在做出调解方案后10日内仍然向赔偿委员会申请赔偿决定的，则调解协议归于无效，如果双方当事人在十日内都没有提出要求的，则由赔偿委员会对调解协议进行审核，制作国家赔偿决定书。调解员为当事人调解一般不应超过二次，以防止出现久调不决的情况。

4.法院附设调解制度的证据规则。任何纠纷的解决都建立在查明案件事实的基础上进行，要查明案件事实就必须让证据“说话”。在非刑事司法赔偿案件中，法院附设调解程序必须信守排除非法证据规则。基于法院附设调解处理纠纷具备一定的灵活性，当事人有可能在提出证据时规避法律，从而为当事人非法获取证据提供方便，因此，法院附设调解程序解决非刑事司法赔偿程序中，对非法获得的证据，调解员应予以排除。

二、法院附设调解在非刑事司法赔偿案件中的制度保障

非刑事司法赔偿案件能否利用法院附设调解制度得以顺利解决，不仅取决于调解程序能否顺利进行，它还需要一定的制度保障，否则非但难以达到解决纠纷的目的，反而会损害当事人的利益。法院附设调解虽然没有诉讼那么严格的司法程序，但只有严密合理的制度加以保障，才能确保其基本的公正，防止出现“廉价”的正义 。

（一）采取预立案登记制度

法院附设调解在运行过程中难免面临法院在立案前的提前介入是否合法以及通过法院附设调解解决纠纷是否阻碍了当事人的司法赔偿决定请求权的实现的理论困境，因此，如何实现法院附设调解与人民法院赔偿委员会赔偿决定程序的对接成为重要的议题。

我国台湾地区的巧妙设计值得我们参考。台湾地区“民事诉讼法”第419条明确规定，如果诉前调解未果，则申请人申请调解的时间即视为提起诉讼的时间，法院依职权确定该案件应适用的诉讼程序，直接进入辩论程序。 借鉴台湾地区的经验，在非刑事司法赔偿案件的实践中，我们需要设置预立案登记制度，当法院附设调解不成功时，则等同为人民法院赔偿委员会受理赔偿申请的行为，产生法院受理的效果，如果不符合《国家赔偿法》规定的受理条件，可以直接裁定驳回申请。

（二）法院附设调解程序与赔偿委员会决定程序分离原则

当前我国司法政策过度强调调解，过分注重调解结案率，对此我们应保持清醒的认识。通过英美经验来看，其诉前调解发达的一个重要原因就是它的审判制度很完善，只有通过律师代理制度以及完善的审判制度，当事人对自己案件的诉讼后果能够有一个心理预期，能够判断出调解与诉讼的结果，从而促使调解制度的发展。因此，在非刑事司法赔偿的法院附设调解制度构建中，我们一定要保证调解程序与赔偿决定程序的分离。

在法院附设调解程序中，若非刑事司法赔偿案件双方当事人无法达成赔偿合意，则赔偿请求权人需向人民法院的赔偿委员会申请赔偿决定，为避免先入为主，参与过法院附设调解程序的调解员不得参与人民法院赔偿委员会的决定过程。通过调解员与赔偿委员会决定法院的身份隔离，会加速推动司法的精英化和专业化，并达成非刑事司法赔偿决定对于赔偿义务机关的指引功能，以促进赔偿请求权人对法院附设调解制度的选择和适用。

目前我国的法治建设属于“国家主导型”，国家鼓励民众拿起法律的武器通过诉讼的形式来维护自身的合法权益。但在现实中，并非所有的纠纷都通过诉讼解决，大多数纠纷在通往法院的道路上得到化解。尤其对于非刑事司法赔偿案件来说，避免赔偿请求权人受到“二次伤害”以及克服现行《国家赔偿法》中的不完善之处，法院附设调解制度延伸和拓展了法院司法功能，完善多元化纠纷解决机制，回应社会与民众对纠纷解决方式的多元化需求，构建和谐社会等具有不可替代的作用。因此，在构建非刑事司法赔偿案件的法院附设调解机制过程中，我们思维不应僵化，结合我国司法实践，设计出适当的纠纷解决机制，以便更好地维护公民的私权利。

注释：

章武生.司法ADR之研究.法学评论.2003（2）.

陈兴良.刑事司法研究.中国方正出版社.1996.498.

张涛涛.我国司法ADR之构建.郑州大学硕士学位论文.2007.

唐力、毋爱斌.法院附设诉前调解的实践与模式选择.学海.2012（4）.

参考文献：

[1][日]谷口安平著.王亚新、刘荣军译.程序的正义与诉讼.中国政法大学出版社.199

[2]张红.司法赔偿研究.北京大学出版社.2007.

[3]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究.中国人民大学出版社.2000.