潘旺明+李鸿+李晓丽+钟慧

学前教育作为整个教育的起点，是教育均衡发展的源头，它的均衡发展是促进教育和社会公正、公平的基础。区域学前教育是否均衡发展实际上就是区域学前教育是否公平的问题。学前教育均衡发展并不是全区各区域和各类幼儿园均等发展，而是指在全区学前教育整体持续发展的前提下，城乡和公民办幼儿园之间的差距逐步缩小的过程，主要表现在三个方面：教育机会、教育过程和教育结果的公平。教育机会的公平从入园率可以体现，教育过程的公平则主要体现在资源配置的平等，包括财政投入、师资和设施设备等资源的均衡配置，教育结果的公平在现阶段主要体现在接受幼儿教育后升入小学的机会均等。

岳麓区在促进学前教育均衡发展方面做了大量的工作，为深入了解岳麓区促均衡的成效，本研究以岳麓区教育局的数据为基础，同时对全区各级各类幼儿园进行了问卷调查，并结合实地调查的方法，从教育机会、教育过程和教育结果这几个方面分析均衡发展的实施成效与问题，反思现阶段的不足，为之后的发展提供实证依据。

一、岳麓区学前教育均衡发展成效分析

（一）“有园可上”，促进了教育机会的均衡

1.学前教育资源不断扩充，城乡差距逐步缩小。

岳麓区为解决“入园难”的现实问题，大力拓展学前教育资源，从2011年到2016年，岳麓区学前三年毛入园率从86.9%上升到了95%。这五年期间，岳麓区共增加了70所幼儿园，增长了 113%，是2011年的2倍多。其中农村新增了幼儿园42所，是2011年的5倍，在园幼儿增加了9106人；城区幼儿园新增了28所，在园幼儿增加了4924人。城区和农村的差距逐步缩小，2011年园所数量相差42所，到2016年相差28所，农村的学前教育资源明显得到扩充。

2.学前优质资源不断充实，公民办差距逐渐减小。

近年各地区出现的“入园难、入公办园更难”问题已成为社会焦点，公民办园之间在收费、师资、设施设备等方面都有着明显差距，缩小民办园与公办园的差距是缓解这个矛盾的必行之举。2012年至2016年期间，岳麓区共认定了50所普惠性民办幼儿园，其中一级9所，二级2所，三级16所，四级23所。岳麓区的市一级普惠园数量占长沙市一级普惠园的38%。

湖南省实施第二期学前教育三年行动计划（2015年～2017年）在其年度目标中明确指出2016年公办园和普惠性民办园占幼儿园总数比例达到55%。截至2016年3月，岳麓区共有公办幼儿园31所、普惠性民办幼儿园50所，公办和普惠性民办幼儿园数量占全区幼儿园总数的61.8%，已达到三年行动计划中的2017年的年度目标，其数量在湖南省处于领先位置。

（二）“有好园可上”，促进了教育过程的均衡

1.学前教育经费投入不断增加。

（1）学前教育经费投入逐年增加。

财政投入是衡量政府对学前教育是否重视的重要指标。由调查可知，岳麓区每年对学前教育的经费投入都是逐年增加，2015年共投入3792.72万元，学前生均公用经费标准也在逐年递增，从2012年生均100元每年增加到2014年的120元每年，占全区小学生均公用经费比由16.7%提高到了20%。

（2）学前教育经费投入范围逐步扩大。

从全国范围来看，民办幼儿园是我国学前教育的主力军，岳麓区也不例外。长期以来，岳麓区财政对学前教育资源的投入主要集中在少数公办幼儿园，对民办园几乎没有经费投入。这几年，岳麓区在提高公办幼儿园财政投入的基础上，还加强了对普惠性民办园的投入，选择了办园规范、质量合格、收费合理的民办幼儿园，通过减免小区配套幼儿园场地租金、区财政给予办园经费补助的方式予以扶持。通过奖补的方式降低普惠性民办园的收费，且每年对办园质量好、群众满意的普惠园给予一定奖励，从2012年到2015年分别投入奖补专项经费99.0万元、120.0万元、382.0万元、423.8万元。

（3）学前教育经费投入向农村及贫困地区倾斜。

岳麓区制订了《岳麓区低保家庭幼儿和孤儿免费入园》等扶贫资助相关文件，对具有岳麓区户口的学龄前低保人员子女和孤儿实行免费入园，对贫困家庭的子女给予一学期500元的补助。

2.教师数量迅速增加，师幼比日趋合理。

2013年的调查结果显示，岳麓区农村教师少，师幼比为1∶26.32，与国家规定的师生比上限1∶7相距甚远。这几年，岳麓区通过招聘和引进优秀幼儿教师，与2013年相比，2016年农村幼儿教师净增1136人，数量达到了1281人，師幼比为1：8.01，虽与1∶7仍有差距，但进步明显，与城区的差距日益缩小。

3.办学设施日渐丰富。

调查数据显示，岳麓区各区域生均园舍建筑面积和生均图书数量都呈现上升趋势，且农村和城区生均图书数量的差异呈缩小之势，说明这几年岳麓区各区域幼儿园的办学设施设备越来越丰富。

二、岳麓区学前教育均衡发展存在的问题

这几年，岳麓区在促进学前教育均衡发展方面可以说是小有成就，但由于学前教育在整个基础教育体系中仍是发展薄弱的环节，促均衡发展也是一个需要继续努力的任务。

（一）学前教育资源覆盖面不全，农村地区仍需提高覆盖面

总的来说，岳麓区学前教育资源总量得到了明显提升，入园率也逐年提高，但学前教育资源尚未实现农村地区的全覆盖。2015年，岳麓区确保了每个街道有1所公办中心幼儿园，每个乡镇有2～3所公办幼儿园，可有的乡镇范围很大，适龄儿童较分散，入园得不到满足。一些远离乡镇中心处于边远村落的幼儿更是难以接受到有质量的学前教育。城区幼儿园则存在布局不合理的问题，幼儿园超规模和大班额现象较突出。

（二）学前教育财政投入不足，农村地区和民办园的投入仍需加大

虽然这几年岳麓区对学前教育的总投入逐年提高，但占全区教育经费总投入比仍然较低，2012年从2011年的3.65%提高到了4.28%，到2015年又回到了3.5%。对民办幼儿园的投入仍需加强，在2016年公办和普惠性民办幼儿园数量已达到全区幼儿园总数的61.8%，与《长沙市岳麓区学前教育发展三年行动计划及补充意见》中提到的“到2020年占全区幼儿园总数的80%”的目标仍有一定差距。

（三）幼儿教师数量和质量亟待提高

岳麓区城区幼儿园的师幼比在2013年为1∶6.64，在国家规定的师生比上限1∶7之内，随着适龄儿童的增多，教师的数量没有跟上在园幼儿的增长，到2016年城区幼儿园的师幼比为1∶7.32，农村幼儿园在2016年提高到了1∶8.01，也和国家的规定有差距。且随着“二胎政策”的出台，适龄儿童在近几年会急剧上升，所需的幼儿园教师也会相应增加。

在教师的学历、职称、性别方面，岳麓区的幼儿教师存在结构不合理的问题。高学历层次教师少，性别结构严重不合理，95%以上的幼儿教师为女性，男性教师稀缺，仅在少数幼儿园内有男教师。高级职称教师少，民办园幼儿教师未评职称的占大多数。

三、岳麓区学前教育均衡发展问题解决对策

（一）完善“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系

1.逐渐形成以政府为主导，公办园和普惠性民办园为主体的办园格局。

一些国家和地区的办园体制改革表明，在保证公办园普惠性和公益性的前提下，以公办园为主导力量有利于加快学前教育普及、保障学前教育公平。岳麓区民办园占幼儿园总数的比例达76.5%，要继续加大普惠性民办园的建设，新建小区配套幼儿园要严格确保用于举办公办园或者普惠性质的民办幼儿园，加强政府职能，扩大普惠性资源、加强对普惠性民办幼儿园的监管，实现以公办园和普惠性民办园为主体的办园格局。

2.合理布局设点，科学预测需求。

满足农村地区适龄儿童的入园需求。采用新建、扩建、改建、合并等方法不断完善农村学前教育布点，继续建设农村公办幼儿园和村小学附属幼儿园。偏远农村联村设置幼儿园，尝试建立寄宿制幼儿园。科学分析和预测未来三年到五年全区幼儿出生高峰情况和区域分布情况，科学测算入园需求和供需缺口，采取有针对性的措施加大对公办民办幼儿园的提前规划、调整和布局，有效利用学前教育资源。

（二）健全学前教育财政投入的保障機制

1.加大学前教育投入力度。

进一步明确学前教育的公益性，保障广大适龄儿童接受最基本的学前教育，稳步提升学前教育的投入，新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理的比例。继续加强普惠性民办园的建设，缩小公民办之间的差距；支持农村尤其是贫困地区的学前教育，设立农村学前教育发展专项经费，促进农村学前教育的快速发展，缩小城乡差距。

2.完善学前教育资助制度。

进一步明确贫困补助的对象和补助方式。为确保每一位适龄儿童都有条件接受基本的学前教育，政府应明确补助的范围，除了保证在园接受学前教育的经济困难家庭的幼儿享受此项补贴之外，还要考虑到那些无法负担学前教育费用的贫困家庭的未入园幼儿。在补助方式上，补贴现金的方式可改为直接给幼儿发放免费入学卡，避免贫困家庭把补助用在非学前教育上，入学卡能够免费入学，还能减免部分或者全部的保教费。

（三）建设一支数量充足、结构合理、业务精良的幼儿教师队伍

1.扩大幼师队伍，保证教师数量。

根据国家要求的师生比，进一步增加学前教师编制，出台公办幼儿园编制标准，按照编制标准和核定办法认真做好核编工作。公开招聘公办园教师，充实公办教师队伍，缓解师生比偏低的现状，也为进一步新建公办中心幼儿园提供人才储备。加大对民办园教师招聘的指导与监督，民办幼儿园也要按国家标准配足教职工，并将师幼比配备情况纳入办园许可范围。提高教师待遇，并实现对农村地区和贫困地区的教师倾斜，做到待遇留人、感情留人，逐步吸引男性教师进入幼师队伍，确保公办园和民办园在教师数量上的协调发展。

2.完善幼儿园帮扶和师资流动制度，提高教师的专业化水平。

政府应加强制度和行政干预，引导公办园幼儿教师在不同发展水平幼儿园间的合理流动。继续完善各地区幼儿园的帮扶制度，可以尝试幼儿教师之间的“一对一”或“一对多”的帮扶，积极鼓励发展水平较高的幼儿园教师向农村园、薄弱园流动，为反向流动的幼儿教师建立补偿制度。创造机会让教师参加在职培训，并将教师参加培训的时间纳入年终考核；引导教师特别是民办园教师参加职称评定和学历的深造，为民办园教师发展创设良好的制度环境。

【该论文为省教育科学“十二五”规划立项课题“岳麓区学前教育均衡发展的实践研究”研究成果，编号：XJK013BZXX029】

（作者单位：长沙市岳麓区教育局）