张澄++吴群

【摘要】本文从农地综合价值的角度出发，研究在征收-出让过程中产生的土地增值收益内涵和形成过程，将土地增值收益分为人工增值Ⅰ、Ⅱ和自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，并在此基础上提出土地增值收益的理论分配框架。由此得出研究结论，被征地农民（集体）应获得人工增值Ⅰ，自然增值Ⅰ的社会保障价值部分和自然增值Ⅱ；政府应该获得自然增值Ⅰ的粮食和生态安全价值部分，人工增值Ⅱ和自然增值Ⅲ。

【关键词】农地综合价值 土地征收 土地增值收益

一、引言

党的十八大报告明确指出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。然而，长期受城乡二元结构的影响，“低成本”的城镇化却是以被征地农民未享受城镇化的“土地”红利为代价的。国务院发展研究中心的一份调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配，开发商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5%到10%。（刘守英，2013）因此，对征收过程中的土地增值收益的形成机理和分配问题进行研究十分有必要。但是，目前土地增值收益研究尚不能突破既有的分析范式，理论创新不够。基于此，本项目尝试从农地综合价值角度，深入探讨土地征收增值收益的内涵及其形成机理，并构建土地增值收益的理论分配框架。

二、土地增值收益形成机理

（一）土地增值收益内涵

土地增值的本质是一种社会劳动贡献及资源稀缺性增值的结果，本文研究的土地增值收益的内涵是放在征地-出让环节中理解，从未经人类使用时的农地的初始價值到土地出让价值的这一过程的土地价值增加过程。是一种广义的土地增值。

本文从自然增值和人工增值的角度来详细介绍土地增值收益构成。自然增值指由于城市基础设施和公共服务等配套设施的不断投入，投资环境的完善，其产生的扩散效应相应地提高了土地价值。随着城市经济的不断发展和城市化进程的加快，城市土地成为一种稀缺资源，严重的供需矛盾使得城市土地价值上涨明显。因此，一旦农用地流转为城市建设用地，其价值将大大提高。对应的就是按照具体增值原因的不同，可分为以下三类：一是由土地用途管制、土地用途变换而导致的用途转换价值：农用地非农建设发展权增值——农地发展权价值，也称之为土地用途转变增值；二是农地稀缺性产生的供给无弹性而导致的供需矛盾引起的增值，也就是市场供求性增值；三是外部投资辐射性增值：基础设施建设，可理解为政策性增值，也称之为间接投资性增值。（周诚，2003；黄俊南，2004；张俊，2007）

如图1所示，为便于本文研究，根据三种自然增值发生的环节不同，将其进一步区分：市场供求增值和间接投资性增值在产生上是相互耦合的，共同形成自然增值，不易区分，且在农用地状态下和建设用地状态下都会产生这种自然增值；而土地用途转变增值是只发生在征地结束后的出让环节的自然增值。再按照产生的前后顺序不同，最终将自然增值区分为自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，依次为发生在征地环节的供求增值和间接性投资增值，发生在出让环节的用途转变增至和发生在出让环节的供求增值和间接性投资增值。

人工增值对应的就是直接投资性增值。在征收环节，主要体现在农民对农地的长期和短期投资，如开垦平整农地、灌溉水渠的修筑、农田道路的建设、肥力的增加等，本文将其定义为人工增值Ⅰ。在出让环节，要进行土地平整等一系列工作，投入成本较大。此外单位建设用地上投入的资本、劳动力等非土地要素明显高于在农业用地上的投入量，即因土地资本的投入和积聚导致土地价值增加而产生的，定义为人工增值Ⅱ。

（二）农地综合价值与土地增值收益形成过程

结合上一小节对土地增值收益构成的分析，本小节从边际效用价值理论出发，综合土地征收—出让的两个环节，结合农地的不同价值表现形式、价格种类、产权性质发生的变化，系统梳理土地增值收益的形成过程。

从边际效用价值理论，外部性理论和土地产权理论出发，分析了农地作为资源具有的功能效用，归纳起来，农地（综合）价值是包括有农地经济产出价值、社会价值、生态价值和农地发展权价值。其中农地的非市场价值主要表现为社会价值和生态价值，其中社会价值细分为社会保障价值和社会稳定价值；市场价值是农业用途下的农地经济产出价值和非农业用途下的农地发展权价值，农地发展权价值就是实际上就是农地由农业用途转变为建设用地用途之后的土地价格与农业用途利用方式下的土地价差。

如图1所示，从价值表现形式来说，农地价值主要表现为征地环节农地农业用途下的四类价值和出让环节非农用途下的农地发展权价值。其中，农地价值对应人工增值Ⅰ，社会价值和生态价值对应自然增值Ⅰ，农地发展权价值对应自然增值Ⅱ。从价格类型来说，农用地到建设用地征收—出让的整个过程中，不同用途的土地分别对应产生了农地价格、生地价格、熟地价格、出让成交价格几种价格类型。而不同价格之间的差额就是我们本篇文章要重点讨论的自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和人工增值Ⅰ、Ⅱ。其中，农地价格可通过分别计算各部分农地农业用途下的价值，即经济、社会、生态价值，然后简单加和，大小等同于为人工增值Ⅰ和自然增值Ⅰ的价值之和；基准地价和出让地价可以通过相关数据搜集直接获取。在此基础上，自然增值Ⅱ表现为生地价格和农地价格之差，自然增值Ⅲ表现为出让价格和基准地价之差。

就产权类型来说，在农用地征收过程中，土地产权由原来的集体所有转变为国家所有，农地所有权和使用权灭失；而后，国家以土地（建设用地）的所有者身份出让土地的使用权给土地的具体使用者，形成建设用地所有权和使用权。这种产权形态发生变化的唯一途径就是我国土地征收政策的强制执行，也是当前我国农用地用途转换的唯一合法方式。这种不合理的农地非农化制度和残缺模糊的农地产权制度相互作用，变相的剥夺了农民应享有的部分土地增值收益，即用途转化价值，即农地发展权价值。因此，在土地增值收益研究中，应引入农地发展权，并显化其价值。就土地利用类型来说，在产权形态改变的同时，土地的用途也发生了改变。原有的低收益用途的农用地得以向预期收益较高的建设用地转变。而对于刚完成征收的土地，由于基础设施、土地平整等工作还未实施，在建设用地形态上，仅仅只能算生地。由生地到可直接出让的建设用地之间还存在一个土地一级开发市场，即生地到熟地的过程。在这个过程中，政府作为土地的所有人，将对征收土地进行“五通一平”、“七通一平”等基础设施建设，将生地开发为熟地，此时的农用地才完全的转变为了建设用地；此时的建设用地还受到了城市规划、区位以及土地政策的影响。政府在出让建设用地使用权时，会按照城市规划分区对土地的用途进行设定，而后依据用途对其进行划拨、招标、拍卖、挂牌等不同方式的出让。

图1 土地增值收益形成过程

三、基于农地综合价值的土地增值收益分配框架构建

本文从土地增值形成机制的角度来理解分配问题，即根据土地增值来源决定该部分增值的分配主体是失地农民（集体），还是地方政府，亦或是两方按照一定比例共享。人工增值Ⅰ、Ⅱ按照“谁投资，谁受益”的原则，分配比较明晰。但是正如上文所述，三种自然增值涉及到的利益主体多元，并且由于所产生的外部性，或者说造成土地自然增值的原因和形态是多样而复杂的。所以，增值收益分配问题的关键就是弄清梳理好自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ的分配主体。

（一）人工增值分配

人工增值属于直接投资性增值，分为人工增值Ⅰ、Ⅱ。人工增值Ⅰ是由于农民的长期、或是短期的直接农地投入而产生的，理应由农民享有；人工增值Ⅱ来源于在征地出让前期准备阶段，即土地储备阶段，政府对征收后的土地进行资本、管理、劳动等要素投入，对应的是图2中生地—熟地的过程，因而这些要素的投入者——地方政府应该获得这部分增值收益。

（二）自然增值分配

土地价值来源于土地对人类的功能效用，价值大小取决于人类对土地的需求和土地的产出，取决于土地对人类社会的各项功能效用。从上述的农地资源价值分类中我们也可以看出，目前通常认知下的农地价值实际只是农地资源价值的一部分，即具有直接市场的经济产出价值，显著低于农地总价值。农地价值被低估，直接导致了农地征用补偿的低价格，被征地农民未能共享到被忽视农地价值对应的土地增值收益份额，政府从中攫取了大量利益。具体分配情况如图2所示。

1.自然增值Ⅰ。征地环节结束后，农地转用为城市建设用地，其农业用途下所具有的生产功能、生态功能、对农民的社会保障功能均已经灭失。因此被征地农民应得的土地增值收益中应该包括这其中的部分价值。被征地农民应该享有农地的社会保障价值，这一观点在已有学者研究中是达成共识的，拥有扎实的制度基础和现实基础。制度基础表现在我国是社会主义国家，实行的是土地公有制，农村土地实行的是家庭联产承包责任制，农民没有土地的所有权，只拥有集体土地承包经营权。农民通过劳动，获取土地的物质产出以满足其生存与发展的需求。这种以家庭为单位的联产承包责任制，打破了集体经济制度，农民从通过集体获得保障转向依靠单一家庭来获得保障。同时，长期以来形成的经济社会发展的城乡二元化现实格局，使得城乡社会保障标准还没有统一，城镇居民所享有的养老、医疗、失业等各种保障体系在农村区域都没有建立起来。所以，土地仍是保障农民养老、医疗、就业等的主要凭借，农地无可避免地被赋予了社会保障功能。

而对于剩下的粮食和生态安全价值，有部分研究认为被征地农民同样应该享有。本研究认为这是不合理的，首先，农地生态和粮食安全保障功能并非农民耕作的自觉追求，农地的生态价值和粮食安全价值作为公共利益存在并为国家所拥有，不应成为对失地农民进行补偿的依据；其次，农地转化为非农业用途后，其生态保护和粮食保障功能也随之消失，对已消失的功能进行价值补偿也于理不合。

综上所述，自然增值Ⅰ的分配经过再进一步的细化，其中的社会保障价值部分应由农民享有，而剩余部分也就是粮食和生态安全价值应该由地方政府获得。

2.自然增值Ⅱ。自然增值Ⅱ就是农地用途转用增值，也就是农地发展权价值。非农业使用的土地表现出的承载功能，使得土地可以与劳动力、资本一样作为生产资料发挥着作用，由于农业的比较利益低下，我国建设用地供给的稀缺，农用土地转用至建设用地后，必将出现土地增值现象。由于用途性管制制度的限制和农地产权的不完整性，集体所有农用地的用途改变的唯一途径是其产权发生改变，即由农村集体所有转变为国家所有，农用地才能依法转变为建设用地。

用途性转换的增值实质上是土地产权的改变。被征地农民贡献出了农用地的所有权和使用权，从产权形态上来说，这种由產权所带来的经济效益应该由原产权所有人获得。因此这部分的增值收益应该由农民（集体）获得。因此征用价格补偿中应包括转用后建设用地价格份额。

3.自然增值Ⅲ。自然增值Ⅲ指出让环节的间接投资增值（外部辐射性增值）和供求性增值。外部辐射性增值，其主要来源于国家投资和社会投资，属于公共范畴，也理应属于公共财产的代表人——政府获得。从产权形态来看，土地在储备环节只存在土地形态的变化，并未发生产权形态的改变。并且征收后的土地用途为城市建设用地，其土地权利完整，完全为国家所有，因而其产生的增值部分也应该由其产权所有人获得。因此，以产权和来源两个方面来看，政府都应该获得这一部分的增值收益。供求性增值源于建设用地的供需矛盾。而由于我国城区建设用地为国有，因此作为可出让的建设用地的供给者只能是政府，政府作为征收后土地的所有权人，也理应获得这部分增值收益。从来源来说，出让环节的增值收益来源于基准地价与成交价格之间的差额，政府作为这一环节土地的唯一供应者应获得这部分增值额。

图2 土地增值收益分配

四、结论和展望

本文基于农地综合价值视角，重新梳理了在征地-出让环节过程中，土地增值收益的构成和形成过程，并将农地的四类农用价值和非农用的土地发展权价值一一对应到具体的各土地增值组成部分，明确了土地增值收益的实质和来源。在根据效用价值理论、地租地价理论和收益分配理论，构建了土地征收增值收益的理论分配框架，由此得出研究结论，被征地农民（集体）应获得人工增值Ⅰ，自然增值Ⅰ的社会保障价值部分和自然增值Ⅱ；政府应该获得自然增值Ⅰ的粮食和生态安全价值部分，人工增值Ⅱ和自然增值Ⅲ。

考虑到工作量和征地数据、出让价格数据和农地各方面价值数据的可获得性，本文主只从理论角度构建了土地增值收益的分配框架，为使得研究更加完善，应该进一步研究农地价值测算，进行土地增值收益分配的实证分析。

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基金项目：高等学校博士学科点专项科研基金资助项（20130097 110039）。

作者简介：张澄（1991-），女，汉族，河南信阳人，硕士研究生，单位：南京农业大学公共管理学院土地资源管理专业，研究方向：不动产经营与管理；通讯作者：吴群（1964-），男，江苏兴化人，博士，教授，博士生导师，主要研究方向：土地经济与管理、地价与不动产管理。