徐磊+张琪+赵亚丹

【摘要】经济发展还是环境保护？这是政府工作中面临的一个重要难题。为此，如何促进主体功能区建设与扶贫开发的融合推進，全面建设小康社会成为了具有实践意义的课题。本文分析了主体功能区与扶贫开发功能融合带来的矛盾，并提出相关政策融合建议，以期早日建成环境保护与经济发展向协调的全面小康社会。

【关键词】主体功能区 扶贫开发 融合

实现中国国土空间布局的主要目标，要从推进主体功能区的形成和完善，构建城市化、农业生产、生态安全、对外开放4大战略格局出发。主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则，将特定区域确定为特点主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。而扶贫开发是确保建成全面小康社会的政治性、全局性的基础问题、战略性问题和特殊问题。扶贫开发始终以消除贫困为首要任务，以改善民生为基本目的，以实现共同富裕为根本方向。在追求环境保护与经济发展双赢的今天，如何将主体功能区建设与扶贫开发的融合推进是一个具有理论意义和实践意义的课题。

一、主体功能区与扶贫开发功能融合带来的矛盾

“先污染，后治理”还是“边发展边治理”是政府面临的一个重要选择。经济发展与环境保护之间的矛盾由来已久，主要表现在几下几个方面：

（一）区域经济外部性

扶贫开发过程中的外部性表现为市场失灵的外部性和地方政府失灵的外部性。这是因为扶贫开发过程中大力发展经济带来的自然生态的破坏，会随着自然生态的运行规律转嫁到其他地区，产生自然生态的外部性，这与限制开发区和禁止开发区的建设原则相悖。区域政策性的外部性表现在资源配置与产业趋同资源配置上。扶贫开发的地区，会得到更多的资源，加速该地区经济的增长。而没有获得优惠政策的地区，则发展的机会少。而获得优惠政策的地区并没有对获取政策的机会付出成本，而没有获得政策优惠的地区也未获得补偿，这是由于获取不同的发展机会而造成的市场发育程度不同所导致的地区经济发展的差异所产生的外部性。此外，限制和禁止开发对贫困地区的发展也产生了一定的限制。扶贫开发要在尊重自然，遵守限制和禁止开发区开发原则的基础上进行。

（二）政府过多的承担角色与市场规律的冲突

总体来说，我国的扶贫开发过程中政府参与过多，主要表现在基层政府对上级政府过于依赖，反贫困效果与设计不相符；贫困主体参与程度低，项目实施中没有考虑贫困主体选择扶贫项目的意愿，依靠行政权力强行推进扶贫项目的实施，在一定程度上挫伤了贫困主体脱贫创收的积极性；政府实施的“输血式”扶贫无法解决农村贫困的根源问题及内生机制的造血功能，使得农村返贫率较高、资金使用效率低下，资金审批环节多、资金量大，监督管理薄弱，存在着部分扶贫资金没有到位或到位时间晚，甚至到位资金被其他项目挤占或挪用的情况。

（三）纵向转移支付与基于区域平衡横向转移支付的矛盾

转移支付制度包括横向转移支付制度和纵向转移支付制度。二者都是为了实现财政均衡，功能上有诸多重合。扶贫开发主要是纵向转移支付，中央政府对贫困地区实行“精准”扶贫。横向转移支付只是生态保护目标下的财权转移，具体应用在主体功能区的建设中，通过各同级政府间的转移支付达到生态与经济共同发展的目的。纵向网络主要是上下级政府之间的资金流动通道，横向网络相对比较复杂，整个资金网络是否畅通取决于纵向通道与横向通道是否畅通。纵向转移支付能打通资金纵向流动通道，促进资金流动来促进贫困地区发展。但是如果横向通道没有打通，即没有建设主体功能区的资金，即使加大纵向转移支付的力度，其效果也是非常有限的。综上所述，要做到既满足主体功能区的建设的目标，又达到扶贫开发的目的，需要处理好纵向转移支付和横向转移支付的关系。

二、促进主体功能区与扶贫开发融合的政策措施

近年来，我国扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。但受历史、自然、社会等方面因素的影响，我国贫困地区发展面临的主要矛盾和深层次问题还没有得到根本解决，扶贫开发依然任重道远。我们不能只重视扶贫开发，注重经济发展而忽略了生态保护，而需要一些有效的政策措施来促进主体功能区与扶贫开发的融合，以早日实现全面建设小康社会的目标。

（一）禁止开发区实行易地搬迁

习近平指出对不具备生存发展条件的地方实施易地扶贫搬迁，彻底“挪穷窝”。这就需要以易地扶贫搬迁为切入点，打好脱贫攻坚战的第一仗。需要加强与有关部门的沟通对接，积极配合和支持易地扶贫搬迁规划。帮助地方政府理顺投融资模式和机制，根据搬迁任务合理制定年度筹资方案并做好资金安排。特别是要积极探索支持易地扶搬迁的新模式和新路径将易地扶贫搬迁与主体功能区建设相结合，确保搬迁群众“搬得出、稳得住、有就业、能脱贫”；采取集中安置和分散安置相结合，以集中安置为主，就近就地，适度规模，实行“五靠近”，充分考虑主体功能区建设要求和扶贫开发要求。

（二）增强市场活力，实行政府-市场双导向机制

将市场的优势与政府的资源能力结合在一起，是新形势下扶贫工作有效开展的重要途径。这需要逐渐强化市场在扶贫开发中的角色，形成政府“看得见的手”和市场“无形之手”间的协作关系。中央层面可通过转移支付等方式补贴贫困地区。地方政府层面，在扶贫攻坚中应发挥好主导作用，积极组织和引导农民发展生产脱贫致富。金融机构层面，应结合地方经济发展战略和扶贫规划，创新经营管理方式，扩大服务覆盖面，促进城市金融资源要素加快流向农村。金融扶贫绝非一幕“独角戏”，面对贫困地区各类主体差异化的金融需求，唯有社会各方发挥合力，才能彻底疏通扶贫开发的金融血脉。

（三）加强横向转移支付

建立以主体功能作为横向转移支付的直接目标，有利于提高目标与行动手段的契合度。这就需要在扶贫开发中重视地区的主体功能，且各地区要差别对待。具体地，要鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。以逐步实现重要区域生态保护补偿全覆盖，基本形成符合我国国情的生态保护补偿制度体系。

扶贫开发工作不能急于求成，要在规划上注意当前脱贫与长期发展相结合，在片区开发上注意基础设施与主体功能区的生态环境保护原则相结合。同时按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，把其与新时期扶贫开发结合起来，合理引导资源要素向目标功能区流动，推进主体功能区建设与扶贫开发的良好融合，将有助于我国早日全面建成小康社会目标的实现。

参考文献

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[2]毕乐强.区域经济外部效应及对策研究[D].东北财经大学.2011.12.

[3]刘永富.打赢全面建成小康社会的扶贫攻坚战——深入学习贯彻习近平同志关于扶贫开发的重要讲话精神[J].农产品加工.2015.04.

作者简介：徐磊（1993-），女，汉族，黑龙江绥化人，经济学硕士，云南财经大学财政与公共管理学院财政学专业，研究方向：财政理论与实践。