刘钺

我国在经历了1980至2010年高速城市化进程之后，自2010年后城市扩张速度趋缓，城市发展从“增量”为主逐步走向“存量”为主，“旧城改造”在城市建设中的重要性日益突显，已上升为国家社会经济发展的主要战略内容之一。目前，城市政府在旧城改造中起着主导作用，其职能决定了旧城改造的方向和结果。因此，有关城市政府在旧城改造中的角色定位研究具有十分重要的意义。本文拟对城市政府在旧城改造中存在的“经营者角色”问题及其产生原因作重点分析，并在此基础上提出优化改进措施。

一、城市政府经营者角色及其影响

分析中国城市旧城改造项目的常见流程，可以发现在土地出让之前，社会资本等开发力量很少介入，城市政府在近乎封闭的环境下进行工作，体现出“全能政府”的状态（见图1）。

旧城改造项目需要大量的资金投入，主要包括前期研究费、拆迁补偿费、工程建设费等，其中拆迁补偿费用占据了50%以上（见表1），而这些都需要政府先行负担。国内大部分城市的财政无法支撑旧城改造的资金需求，为了有效缓解资金的不足，城市政府往往采用将辖区内的土地使用权由政府回收后再向银行进行抵押贷款的模式来进行融资（见图2）。因此，在旧城改造项目中，城市政府要充分考虑项目盈利和贷款偿还等问题。这一系列过程使得城市政府不可避免地扮演了经营者的角色。

作为城市管理者，城市政府的首要职责是维护城市内各主体的利益及合法权益，努力维护城市发展的公平与效率，即扮演“守夜人”的角色。城市政府的经营者角色，实际上使政府参与到旧城改造的利益分配中，以“经济人”的角色与开发商、被改造者、公众等利益主体产生博弈。这势必会造成与政府主要职责的矛盾，产生一定的负面影响。

首先，一些城市政府出于对经济效益的追求，往往将土地较多地用于商业、居住等用途，同时尽可能提高建设的强度，以达到可出让、更高价出让的目的，使得道路、公园、学校等公共设施得不到保障，城市交通负荷、环境容量等远超合理值。旧城改造中大拆大建模式造成对城市肌理、历史文化的破坏，其根本原因也在于对经济效益的短视追求。

其次，城市政府在前期规划、指标测算等方面过于偏重经济效益，造成隐含的市场风险，一方面，一旦土地的“招拍挂”收入不及预期，城市政府将面临很大的负债危机；另一方面，容易造成价高者得现象，开发者能力、资历匹配度不受关注，风险向开发者转移后，项目不成功造成的各种后果将由城市政府来承担。

再次，城市政府一般成立国有开发平台公司具体负责旧城改造项目，存在国有企业效率低下、市场适应能力差等问题；平台公司因为经济效益的羁绊，对其他更应该关心的环境、社会问题既无精力、也无动力。另外，还可能带来政府与开发商“合谋”剥夺公众利益、权利寻租等一系列其他问题。

二、城市政府经营者角色根源分析

由上可见，城市政府在旧城改造中扮演的经营者角色，对旧城改造造成了诸多不利影响，是一个亟待解决的关键性问题。深入分析问题产生的根源，主要有以下三个方面：

第一，法律法规方面。国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确规定政府是拆迁主体，开发商及建设单位禁止参与拆迁。同时国家土地储备制度规定，土地储备只能由国土资源部门进行，政府基本垄断了土地一级市场，社会资本一般只能通过“招、拍、挂”的途径获得土地。这便从法律法规层面决定了政府在旧城改造项目中的主导作用。在此格局下，在项目前期决策和土地整备等阶段，社会力量基本被排除在外，从而使前期的资金压力、市场风险主要由政府来承担。

第二，财政体制方面。城市政府对于经济利益的追求，主要原因是财政收入无法满足城市发展对资金的需求。我国采用中央和地方政府分税的财政管理体制，税收由中央和地方政府按一定比例分成。对于地方政府来说，缺乏税源广、税基厚的主体税种，存在财权和事权不统一的矛盾。在“土地财政”难以为继的大背景下，这一矛盾将越来越突出。

第三，考核机制方面。考核可以有效影响各级政府的行政行为，是不容忽视的方面。当前考核指标存在经济指标权重偏大，社会、环境等指标权重偏小的问题，特别对于旧城改造项目相关部门、人员来讲尤为突出。这一现象固然有社会环境指标难于定量等原因，但根本还是在于政府观念的转变。

三、优化改进措施

如前所述，法律法规、财政体制、考核机制是旧城改造中城市政府的经营者角色问题产生的最根本原因。相关问题的破局和完善，应重点围绕此三个方面展开。

法律法规方面是解决问题的重点和难点。法律法规具有稳定性和权威性，同时也综合考虑了各方面的平衡，是较长时期需遵循的框架，轻言突破是不合理也不现实的选择。在保持现有法律法规不变的前提下，本文认为可以从以下两方面加强探索：一是充分利用土地协议出让的方式，出台有针对性的地方法规，使社会资本参与到旧城改造的前期工作中来。旧城与城市发展新区不同，其土地面临的实际上是已有权属的土地置换、改性的问题，这给土地协议出让提供了可能性。二是充分利用“PPP”模式，为旧城改造项目带来资金活力。以往政府在“PPP”模式中，往往进行补贴性引导，在财政紧张的情况下，这种模式仅应用于个别示范性项目，政府的积极性不强。不妨多加强“私-私（Private - Private）”合作，政府专注于政策、办法，真正成为“促进者”和“协调者”，调动各方的积极性，减轻政府负担。为体现公平，减少寻租空间，以上两方面措施都可引入竞争机制，加强公众参与，公开比较整体改造方案的合理性。同时注意竞争的前置，即在旧城改造项目启动和决策阶段引入，以充分发挥全社会的智慧。

财政体制方面，在肯定分税制合理性的前提下，对中央和地方的税费比例进行适当调整，以加强地方政府财力；同时可借鉴英国等国家做法，中央对于地方建设实施专项资金管理，给予适当的补助（见表2）。此外，合理、稳步开征房地产税等也是可能的措施。

考核机制方面，从本源来说，旧城改造是为了让市民生活更好，是为人服务的。政府需改变旧城改造中“见物不见人”的状况，体现服务型政府的作用。物质空间的改造仅是旧城改造的一部分，应降低经济性指标的考核力度，加大社会、环境、文化等方面指标的考核比重。对于旧城改造项目的评价，也应建立社会、经济、环境、文化等综合评价体系。

以上提出了相關措施的主要着力点和方向，每条措施还需以社会经济数据为基础，结合理论研究与实践经验，各级政府与社会团体、机构密切结合，提出细节性的政策、程序、规章等，是一项考验政府行政能力与智慧的工作。

旧城改造将在未来较长一段时间内，成为中国城市发展建设的主要方面。而城市政府在旧城改造中的经营者角色，是造成目前旧改开发容量过高、公共设施配套不足、城市肌理破坏、文脉断裂等一系列问题的关键性因素。城市政府经营者角色由法律法规、财政体制、考核机制等三方面主要原因造成，在现行背景条件下具有一定必然性。然而，在现有法律法规、分税制财政体制不变的前提下，通过土地协议出让、PPP模式的应用以及竞争机制的引入，中央、地方分税比例的调整，新税源税种开辟，考核机制改革等措施，可以使城市政府在旧城改造项目中，逐渐从对经济效益的追求中解脱出来，从而真正成为城市公共利益的维护者，各方利益冲突的协调者，多方力量的引导者以及各方行为的监督者的角色，回归到“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的目标上来。

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王春敏/责任编辑