陈燕申，陈思凯

（1. 住房和城乡建设部 地铁与轻轨研究中心，北京 100037；2. 美国普渡大学（西拉法叶） 工程学院，USA IN 47907）

欧盟铁路安全法制框架及其建设的探讨与启示

陈燕申1，陈思凯2

（1. 住房和城乡建设部 地铁与轻轨研究中心，北京 100037；2. 美国普渡大学（西拉法叶） 工程学院，USA IN 47907）

依靠法制保障安全应当成为依法治国方略在铁路行业实现的关键途径。介绍《铁路安全指令》发布的背景、目标及其立法程序；分析并探讨“技术法规－技术规范－标准”3个层次组成的铁路安全法制体系，及其相互技术支撑关系；专门的铁路安全立法、完善的法制体系和精准的立法精神是欧盟给予我国铁路安全建设的重要启示。

欧盟；铁路；安全；法制；法规；技术规范；标准

依法治国已经成为全社会的共识。在以技术和科学为主导的铁路安全领域，如何依靠法制完成、完善安全管理体系、安全过程控制和安全责任体系等重点任务[1]，是铁路安全建设需要探索并回答的问题。

欧盟通过铁路安全立法建立安全法制体系，统一了全体成员国的安全监管，实现了铁路事故持续下降，对我国依靠法制进行铁路安全管理具有积极的借鉴作用。

1 背景

欧盟铁路政策的主要目标是：使市场参与者在更具竞争力的交通运输市场中顺利发展自身业务，从而增加铁路运输的市场份额、激发铁路的活力并使其现代化。为此，统一开放的铁路运输市场是基本前提，早在1991年，欧盟通过了“建立铁路运输服务单一市场指令”91/440/EEC[2]，开始了欧盟开放国际铁路运输统一市场建设。

建设铁路运输统一市场的基础是实现欧盟成员国之间实现铁路“无缝的”（seamless）“互联互通”（interoperability）。欧盟按照技术协调途径[3]（the avenue of technical harmonisation），通过立法建立互联互通技术规范[4]（Technical Specifications for Interoperability，TSI），即发布技术协调法规来规定基本要求，包括安全、可靠性、有效性、环保、技术兼容以及可用性6个方面，用技术规范落实或指导实施法规，采用协调标准和通用标准支撑和实现法规的技术内容[5-8]。

在实现TSI中，欧盟认识到，安全常常被成员国用于反对市场开放的借口。因此，实现统一的安全监管成为欧盟建立开放统一市场的政策目标。1999年，欧盟成员国的交通运输部长们达成共识[9]，认为有必要在TSI中补充统一的安全监管要求，并向欧盟提出，建立一个更加精确的铁路安全框架。

2 发布安全指令

2.1 发布铁路安全指令

2004年，欧盟就建立铁路法制框架达成一致，以建立统一的安全监管架构为目标，颁布技术法规2004/49/EC《铁路安全指令》（Railway Safety Directive，RSD）[2]，开始建设铁路和城市轨道交通安全法规体系[10]。RSD设定如下具体目标：

（1）协调成员国的安全立法结构。根据欧盟法制规则，成员国需将指令（Directive）的要求转变（transpose）为本国法规，使之形成统一的监管。例如：英国对应RSD发布《铁路和其他轨道交通系统安全条例2006》（《The Rail and Other Guided Transport System（Safety）Regulations 2006，ROGS 2006》）。

（2）确定安全参与各方之间的责任。主要责任方为：基础设施管理方和铁路运营企业承担系统安全和各部分的全部责任，制造商、维护和供应商、采购方等承担其产品和服务的责任。

（3）建立和发展共同安全目标和共同安全方法。协调成员国国家安全规则，逐步向以互联互通和统一标准为基础的RSD要求过渡，即建立欧盟统一的安全监管方法和指标，包括建立安全管理体系（SMS），对SMS进行安全认证和采用许可制度，建立和实施共同安全指标（Common Safety Indicators，CSIs）、共同安全目标（Common Safety Targets，CSTs）和共同安全方法（Common Safety Methods，CSMs）。其中：CSIs有13项，如严重事故为列车撞车、脱轨，造成死亡1人以上或重伤5人以上，损失超过200万欧元的事故；乘客风险CSTs有6项，如每10亿乘客公里乘客死亡数[11]。

（4）成立欧洲铁路局（ERA），成立国家铁路安全管理机构（National Safety Administration，NSA），成立常设、独立的国家事故事件调查机构（National Investigation Body，NIB）。

（5）定义铁路安全管理、法规及监管的共同原则。包括：安全证书的申请和认证，安全管理部门的任务、决策原则、安全年度报告，事故调查机构的资格与权限、调查责任、程序、报告、安全建议及执行权等。

2.2 立法程序

欧盟本质上是一个政策和法律的共同体，政策和立法基本保持一致，当提出政策时，通常采用二级立法落实，其主要目的是为了制定欧盟的各种政策措施，以及为实施这些政策提供有关规则[12]，一般是行政和管理法规，有较强的技术性质。

RSD及其配套技术法规属于二级立法，立法程序由欧盟委员会指定，或者由欧盟委员会委托ERA提出建议，下达委托，ERA提交报告并提出法规建议，欧盟委员会采纳ERA建议，欧盟委员会、欧洲议会或/和欧盟理事会单独或联合发布。

3 铁路安全技术法规体系

欧盟采用TSI的途径发布RSD，概括规定安全的基本要求（Outlined in roughly defined requirements）和目标；用技术规范和标准实现法规的细节，从而构建起安全法制框架。RSD法制建设体现在依据RSD条款规定（包括时间）要求和实施需要，立法机构逐步发布和修订法规，ERA发布配套和支撑技术规范。

3.1 技术法规体系

RSD形成“技术法规－技术规范－标准”3个层次构成的铁路安全技术法规体系[13]（见图1）。

对于规定较为原则和需要时间与实践总结的RSD条款，欧盟按照RSD规定的时间逐步发布（或废止）配套法规以落实和完善。例如，为配套RSD第6条（1）“共同安全方法CSM”，按照程序，“第一套CSM……于2008年4月30日之前由欧盟委员会通过”，欧盟2009年发布条例（EC）No 352/2009。在2004—2015年间，共发布了配套技术法规约20项。

3.2 技术规范和标准支撑

RSD采用技术协调方式引入技术规范，支撑或指导RSD实施。欧盟的《技术标准指令》（83/189/ EEC）给出了技术规范一般性描述：由行政机关组织拟订的技术文件，没有经过立法程序或标准化机构批准[14-15]，如应用指南（Application Guide）、实施指南（Implementation Guide）、指导（Guidance）、指引（Guideline）和准则（Criterion）等，用于指导法规实施。根据RSD条款的要求，ERA制定发布了20多项技术规范。当存在适用标准时，技术法规或技术规范可采（引）用现行标准作为技术内容。当没有适用的现行标准时，欧盟委员会要向欧洲标准化机构发出制订相应标准的委托书。由此构成3个层次的铁路安全技术法规体系框架。在此，以RSD第9条“安全管理体系”作为“RSD条款－技术规范－标准”的具体示例（见表1）。

图1 欧盟《铁路安全指令》协调法制框架

3.3 支撑文件

为完善RSD法制框架，ERA针对条款、特定问题或程序需要，发布具有一定约束力的支撑文件（Supporting documents，即所谓的“非法律文件”“软法”（Soft law））。例如，意见（Recommendation）、建议（Advice）、见解（Opinion）、咨询意见（Consultation）、通告（Communication）、通知（Note）等。

例如，针对RSD第8条“国家安全规则”要求：成员国应用清晰的语言发布国家安全规则，ERA应评估其出版方式，提出出版建议，ERA发布意见“为更易获得相关信息，国家安全规则的出版建议”（ERA/ REC/04-009/SAF）[16]。

支撑文件也可以转变为技术规范或被欧盟委员会采纳为法规。例如，2012年ERA提出ERA/REC/0—2012/SAF“修订风险评估中的CSM，撤销条例（EC）No 352/2009的建议”[17]。2013年欧盟委员会采纳ERA建议，发布欧洲议会执行条例（EU）No 402/2013“风险评估中的CSM和废止委员会条例（EC）No 352/2009”[18]。

3.4 时间进程

表1 支撑《铁路安全指令》的条款、技术规范和参考标准示例

2004—2015年，按照时间进程发布、修改或废止相应法规、技术规范和支撑文件50余项，形成了不断完善的铁路安全法制体系。这一建设进程至今仍然在继续（见图2）。例如，RSD一直在不断修订调整中。2008年，为简化立法需要，欧盟发布指令2008/110/EC修订RSD的第14条“配置授权使用的车辆服务”[19]；2014年，为估计CSTs实施情况和RSD条款要求，欧盟发布指令2014/88/EU，修订RSD的第5条（2）：修改CSTs以计算事故成本[20]。

4 启示与思考

4.1 专门的安全立法

在RSD指令发布前，欧盟铁路仅有几个涉及安全的法规，如Directive 80/1177/EEC（铁路货运统计数据采集和报告指令）、Council Directive 95/18/EC（铁路企业许可指令）、2001/14/EC（铁路基础设施能力、收费征税和安全认证指令）和REGULATION（EC）No 91/2003（铁路运输统计条例）[21]。欧盟通过RSD立法突破安全监管障碍，实现了欧盟铁路运输各项事故统计指标连续8年下降，促使铁路保持着作为欧盟和全世界最安全的交通方式的地位[22]。

我国当前安全管理同欧盟安全指令发布前类似，更多来自于事故的教训（lessons learnt from accidents）[9]，当安全形势凸显时，更加依仗于简单命令式的行政法规和运动式执法，往复不断，形成了大量“补丁”式的安全管理规定。但是，即便集合当前所有的安全条例、部门规章甚至通知，也不敢断言有一个完整放心的安全体系。

RSD展现了专门的铁路安全立法的作用与必要性。我国现行《铁路法》不是专门的安全法；现行《安全生产法》也不能在铁路安全领域产生实质作用。换句话说，我国的铁路安全还属于每年要完成的“重点任务”。何时能够从“任务”转变为“政策”，进而进行专门的铁路安全立法，从依靠行政法规和“人治”的安全管理方式，转向安全技术立法，是我国铁路安全领域实施依法治国的关键途径选择，对此应当有足够的认识。

4.2 完善的法制体系

铁路安全的复杂性使其管理不是一两部法规就能够实现的任务。欧盟通过RSD建立了一个基于安全科学和概率论与数理统计方法的铁路安全技术法制体系[23]，是一般行政法规难以企及的任务，启示我国铁路安全法制建设需要：

（1）建立技术法规制度。我国目前没有技术法规制度，安全管理依赖行政法规和并不完善的标准，侧重以“追究责任”的典型“人治”方式来查找和堵塞安全漏洞。在法规中运用安全科学和方法是应对铁路安全复杂性、实现铁路安全长治久安行之有效的途径。因此，《铁路安全指令》给予了重要启示：在我国恢复或重建技术法规制度是铁路安全领域实现依法治国的途径。

图2 欧盟铁路安全法规体系建设进程

（2）建立安全法制体系。欧盟铁路建立SMS、安全认证和许可制度，统一CSIs、CSTs和CSMs，公开安全年度报告等，都需要以科学技术和标准规范为支撑，通过法规来实现。我国应采用专门的铁路安全法和配套技术法规构成安全法规体系，以技术规范和标准支撑法规的技术细节。构建安全法制体系，是实现铁路安全法治的有效方式，应当予以深入研究。

4.3 细节决定成败

RSD细节规定和按照法定时间节点推进，将可能的变化、可以预见的变化、预期的变化包括修订完善的要求，按照时间的要求写入法规，形成不断完善的安全法制体系。

我国的安全管理还处于“运动式”的建设和执法阶段，在立法“宜粗不宜细”的惯性思维下，法规内容一般不规定实行时间节点，因此常有“计划赶不上变化”的遗憾。特别是法规习惯性使用“应符合有关法规的规定”和“应符合国家有关标准规定”等含糊不清的用语，很可能不存在对应的法规或标准，使法规的效力大打折扣。借鉴欧盟RSD实践，我国实现铁路安全法制体系建设需要树立精准的立法精神，立法实施要有时间要求、实践积累和技术进步的预见。而仔细研究立法细节，提出阶段性目标和改进，才能将安全建设导入依法有序推进的轨道，才能够实现铁路安全管理水平的不断提高。

5 结束语

我国现有的安全法制观念和认识水平以及安全科学的研究和运用，与安全管理需求差距明显。欧盟铁路安全法制建设中严谨的实现法制的过程和方法说明，我国特别需要摒弃以“解决有无”为目标的“有总比没有强”的简单化立法倾向。应以长期的和逐步完善的法制建设进程和依靠科学技术的思维，建立“百密而无一疏”的安全法制体系，探索实现铁路安全建设长治久安的途径。

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[21] THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. REGULATION (EC) No 91/2003 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2002 on rail transport statistics[S].

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责任编辑 卢敏

On EU Railway Safety Regulation Framework and Its Development

CHEN Yanshen1，CHEN Sikai2
（1. Research Fellow，China Metro & LRT Research Center，MOHURD，Beijing 100037，China；2. Doctor Candidate，Purdue University -West Lafayette，College of Engineering IN 47907，USA）

Improving safety legislation should be key to realizing ‘rule of law’ in the railway industry. The paper introduces the background, aim and legislative process of the Railway Safety Directive (RSD), and analyses the railway safety regulation system consisting of three levels, namely technical regulations, technical specif cations and standards and the technical support among them. This paper concludes that specialized railway safety legislation, complete legal system and the spirit of precise legislation are the major inspirations that China can draw from the EU in improving railway safety.

EU；railway；safety；rule of law；laws and regulations；technical specif cation；standards

U298；D93/97

A

1001-683X（2017）01-0091-06

10.19549/j.issn.1001-683x.2017.01.091

2016-01-08

陈燕申（1956—），男，研究员。E-mail：chenys1999@sina.com