2017年1月12日，国务院办公厅印发了《安全生产“十三五”规划》。这是继中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》之后安全生产领域的又一件大事，也是从事安全生产的科技工作者更好服务于国家安全生产工作的方向指引。

2017年1月12日，国务院办公厅印发了《安全生产“十三五”规划》（以下简称《规划》）。这是继中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》之后，安全生产领域的又一件大事，也是我们安全生产科技工作者更好服务于国家安全生产工作的方向指引。

《规划》在总体结构上延用以往安全生产规划的普遍结构，分为面临的形势，指导思想、基本原则和规划目标，主要任务，重点工程，规划实施保障等五大部分。但在主要内容上，《规划》给人耳目一新的感受，分析了新的发展形势，确立了新的发展理念，明确了新的奋斗目标，提出了新的任务举措，完善了新的保障措施。

新的发展形势

进入“四期叠加”的新阶段

《规划》开篇简要总结了安全生产工作取得的新进展，全面深入分析了安全生产宏观与微观层面面临的新挑战，科学精准把握了党中央国务院空前重视、经济发展提质增效、全社会普遍关注等给安全生产带来的新机遇。总结起来，“十三五”时期，我国安全生产进入“四期叠加”的新阶段。

大有可为的战略期

主要是“四个全面”战略构想明确了安全发展的动力和目标，无论是全面建成小康社会、全面深化改革，还是全面依法治国、全面从严治党，都有利于推进安全生产治理体系和治理能力现代化，加快形成科学有效的安全生产社会共治模式。

深度调整的转型期

安全生产与经济社会发展密切相关，經济社会发展新常态使安全发展条件发生深刻变化。经济增速换挡不失势，经济产业结构调整升级，有利于提升安全生产整体保障能力，但高危行业比重大，粗放的发展方式短期难以根本转变。新型城镇化推进及农业转移人口就业带来风险局部集聚，人员安全素质短期内难以快速提升，安全管控难度大。

治本攻坚的关键期

从事故演化规律看，事故总量仍然较大，下降幅度趋缓，攻坚任务依然艰巨。行业和地区的综合安全水平改善幅度有所减小，有些行业或地区可能会出现反弹。职业病人员数量和工作场所伤残人数会有所上升，逐步成为社会关注的重点。重特大事故发生概率仍较高，分布范围更为广泛，遏制难度增加。安全生产存量风险和增量风险交织并存、错综复杂，事故呈现诱因多样化、类型复合化、波及范围扩大化和社会影响持久化的特点。

变革发展的创新期

目前，制约安全生产的深层次矛盾亟待解决，迫切需要从思想理念、体制机制、政策手段、工具方法等方面进行变革、进行创新。例如，如何解决安全生产治理结构优化存在的制度性障碍、企业自主主动改善安全生产意愿不高、安全生产新生风险应对能力不强、安全生产科技成果转化能力欠缺、安全文化建设布局和结构不尽合理、政府总体调控宏观引领作用发挥不足等问题。

新的发展理念

坚守红线 推动安全发展

党的十八大之后，习近平总书记明确提出并一再强调，发展决不能以牺牲安全为代价，这是一条不可逾越的红线。《规划》在“指导思想”中将之凝练归纳为“安全发展”，予以突出和强调，并将之作为贯穿《规划》全部内容的主线，作为指导我国安全生产工作的大方向、大逻辑。个人理解，这主要包括三层含义。

安全发展是一种发展理念

理念的转换反映的是发展观的进步。就当代中国发展实践来说，中国社会的发展应当涵盖安全保障能力的发展，再不能以浪费资源、破坏环境、损害劳动者生命安全和身体健康为代价，而是要实现安全与质量、效益、速度相统一，确保人民群众平安幸福地享有经济发展和社会进步成果。如果发展不能给社会公众带来基于安全的效益，发展成果是以人民群众的生命财产权利为代价，这样的发展不仅不会得到社会的认同与人民群众的支持，还会导致发展合法性的丧失。

安全发展是一种发展战略

社会发展理论表明，在不同的发展阶段和同一发展阶段内不同的具体阶段，势必有不同的发展重点，以及由此而形成的发展战略。安全发展就是要坚守发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，把让人民群众过上更有尊严、更加幸福的生活作为重要着力点，通过科技进步、产业升级、制度创新、文化支撑，把安全发展体现在发展的实践中、贯穿于发展的全过程。

安全发展是一种发展模式

不同产业形态其产业内在安全性是不同的，服务业的安全性肯定高于制造业，现代服务业的产业安全性又大大高于传统服务业。安全发展从产业角度讲，就是尽可能选择内在安全性高的产业。因而，安全发展就是要通过产业形态权重的变迁、产业结构的升级转换和产业政策的调整引导，将存在和可能发生威胁、隐患、危险的发展行为与发展方式从产业源头上予以遏制与消除，从而实现发展方式与发展过程的本质安全。

新的奋斗目标 全面建成小康社会 提升安全生产整体水平

“十三五”时期是全面建成小康社会、实现我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标的决胜阶段。安全生产事关人民群众福祉，事关经济社会发展大局，是全面建成小康社会的应有之义，也是构建安全保障型社会，全面建成小康社会的重要内容。《规划》把为全面建成小康社会提供安全保障，作为“十三五”时期安全生产工作的出发点和落脚点，深入分析了全面建成小康社会对安全生产的内在要求、具体表征，提出了安全生产总体水平与全面建成小康社会目标相适应的总体目标。

如何界定安全生产总体水平与全面建成小康社会目标相适应？个人理解，《规划》将其总结为两个方面：一是软的方面，即安全生产的整体环境，包括安全生产理论体系更加完善、安全生产责任体系更加严密、安全监管体制机制基本成熟、安全生产法律法规标准体系更加健全、全社会安全文明程度明显提升；二是硬的方面，即具体的事故指标，包括事故总量显著减少、重特大事故得到有效遏制、职业病危害防治取得积极进展。

《规划》围绕为全面建成小康社会创造安全生产环境的总体任务和防范遏制重特大事故的中心目标，提出9项具体指标，分为3类：一是为推动实现安全生产总体状况好转，设置了亿元国内生产总值生产安全事故死亡率、生产安全事故起数、生产安全事故死亡人数等3项总体指标。二是为进一步遏制重特大事故发生数量和危害后果，设置重特大事故起数、重特大事故死亡人数等2项指标。三是为突出事故防范重点行业领域，设置工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率、煤矿百万吨死亡率、营运车辆万车死亡率、万台特种设备死亡人数等4项指标。

新的任务举措 强化基层基础

有效遏制重特大事故

当前，重特大事故多发，给人民群众生命财产安全造成重大损失，也给人民群众安全感受带来极大冲击。习近平总书记多次强调，要加强基层执法能力和安全基础建设，坚决遏制重特大生产安全事故发生。强化安全生产基层基础，一方面落实安全生产工作的责任，另一方面提高事故防范水平，包括人的安全素质、企业的安全生产条件等。正如习近平总书记强调的那样，必须加强基础建设，从最基础的地方做起，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。

围绕强化安全生产基层基础，《规划》提出了构建更加严密的责任体系、强化安全生产依法治理、推进职业病危害源头治理、提高应急救援处置效能等7大任务；实施监管监察能力建设、风险防控能力建设、职业病危害治理能力建设、应急救援能力建设等8大类重点工程。与以往相比，《规划》两大创新让我作为公共安全，包括安全生产的科技工作者，感到很振奋、很欣慰。

更加注重发挥科技引领支撑作用

《规划》强调发挥科学技术的保障作用，推进科技支撑、应急救援和宣教培训等体系建设，在主要任务中设置了“强化安全科技引领保障”专章和“安全生产科技研发重点方向”“安全生產工艺技术推广重点”两个专栏，明确安全科技研发和成果转化推进重点，提出建立政府、企业、社会多方参与的安全技术研发体系，在矿山、危险化学品等高危行业领域实施“机械化换人、自动化减人”，减少危险岗位人员数量和人员操作。

为深入实施“互联网+”战略，《规划》提出推进信息技术与安全生产的深度融合，统一安全生产信息化标准，完善安全生产信息基础设施和网络系统，构建国家、省、市、县四级重大危险源管理体系，提升重大危险源监测、隐患排查、风险管控、应急处置等预警监控能力。

在重点工程中，《规划》明确实施信息预警监控能力和科技支撑能力建设工程，建设全国安全生产信息大数据平台，推动矿山等高危行业企业建设安全生产数据采集上报与信息管理系统，改造升级在线监测监控系统；建设完善国家矿山、危险化学品、职业病危害、城市安全、应急救援等行业领域重大事故防控技术支撑基地，建设具备宣传教育、实操实训、预测预警、检测检验和应急救援功能的省级综合技术支撑基地。科技创新是国家发展战略，实施科技创新驱动是应对挑战、实现可持续发展的战略选择，也是实现安全发展的必经之路。

更加突出城市公共安全治理

目前，我国正处于有史以来规模最大、速度最快的城市化进程中。从1978年到2014年，城市化率平均每年提高1个百分点，城市常住人口由1.7亿人扩大到7.5亿人。随着城市规模持续扩张，城市结构日趋复杂，城市安全生产面临的挑战日益严峻，威胁城市正常运转及经济社会发展的各类公共安全问题频繁发生。

据统计，2000年以来，特大事故发生在城市的比例约为53.4%；2010年以来，一次死亡100人以上的重特大事故发生在城市的比例为75%。城市发生重特大事故，不仅仅造成重大人员伤亡和财产损失，更容易引发社会不稳定事件。

为此，《规划》在明确重点行业防范重特大事故举措中，单设“城市运行安全”专节，从规划、设计、建设、运行、保障等方面提出了具体措施，要求统筹城市地上地下建设规划，落实安全保障条件，加强对城市隐蔽性设施、地上地下管廊、渣土消纳场等的监测监控，开展隐患综合治理。提出要实施城市安全风险源普查，提高基础设施配置安全标准，加强重点设施的检测维护和人员密集场所安全监管，建立大型工程安全技术风险防控机制。

《规划》在重点工程中明确实施城市安全能力建设工程，提出实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全搬迁，到2020年，现有位于城镇内人口密集区域的危险化学品生产企业全部启动搬迁改造。建设城市安全运行数据综合管理系统，实施区域火灾隐患综合治理。完善城镇建成区消防站、消防装备、市政消火栓等基础设施。以上措施，抓住了事故防控的薄弱环节和重点领域，适应了当前重特大事故防控的需要，也符合广大群众的基本诉求。

新的保障措施

完善政策保障体系 健全工作机制

《规划》编制得再好，关键还在于实施。《规划》在实施保障部分，首次提出“五到位”，即推动生产经营单位安全生产主体责任到位、安全投入到位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位；首次提出积极营造有利于各类投资主体公平有序竞争的安全投入环境，促进安全生产优势要素合理流动和有效配置；首次提出发挥各级安全生产委员会协调作用，及时掌握本地区规划目标和任务完成进度，研究解决跨部门、跨行业的安全生产重大问题；明确制定完善淘汰落后产能及不具备安全生产条件企业整顿关闭、重点煤矿安全升级改造、重大灾害治理、部分烟花爆竹企业退出转产等10余项经济产业政策；重点支持油气输送管道隐患治理、安全生产信息体系建设、应急救援基地建设等工作，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的安全基础设施项目建设和重大安全科技攻关。

同时，全面落实《规划》提出的重点工程，有效提升“十三五”安全监管监察和科技支撑能力建设。国家安全监管总局会同国家发展改革委正在编制《安全监管监察能力建设“十三五”规划》，组织清华大学、中国安科院等单位开展了安全监管监察执法、风险预警防控、科学技术支撑等方面重大项目的前期研究工作，提出了相关项目建设初步思路和方案。待两部门联合印发后实施。

以上措施，都将有利于破解投入、政策等方面影响《规划》实施和安全发展的重点难点问题，建立健全《规划》实施综合保障机制，促进各项重大任务举措落地，为“十三五”安全生产工作打下坚实基础。

（本文作者范维澄，系中国工程院院士，清华大学公共安全研究院院长。）

编辑 赵 原