陈俊荣

摘要：社区共管已经成为自然资源管理的一种趋势，但这种模式在中国仍处于初级阶段，如何推广这种方法，特别是实现这种方法的机制化，是这个领域研究的焦点。机制是建立在产权制度基础上的，中国目前的产权制度阻碍了社区共管的发展，在不改变所有制性质前提下的合理分权是社区共管改进的关键。本文从社区共管中遇到的困难入手，分析白水江自然保护区在社区共管中的产权缺陷，说明现有的产权界定不能满足社区共管的需求。然后分析产权对于社区共管的影响以及产权缺陷带来的后果，说明必须解决目前产权对于社区共管的束缚，才能完善森林资源管理工作，最后提出解决方案。

关键词：森林资源； 社区共管； 产权

中图文献号：F326.2 文献编码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.01.004

0 引言

森林资源的管理在经历了历次林业改革之后，效果依然不理想。回顾历史，我国的历次权属变更都没有征求过当地居民的意见，所造成的矛盾和冲突也是显而易见的。社区共管特别强调当地社区及村民参与自然资源管理，通过能力的培养、赋权和管理机制的建立等，给当地社区居民机会或责任管理他们自己的资源，确定他们自己的需求、目标以及做出自己的决策的过程，从而实现社区自然资源的可持续利用和社区社会、经济和环境的持续发展。

中国的社区共管虽然已经成为自然资源管理的一种发展趋势，但是社区共管是从国外引进的理念，在土化的过程中遇到了很多困难，最突出的问题就是分权，我们认为中国的社区共管推广要结合中国实际进行理论创新，因此，我们提出了森林资源社区共管的产权问题研究这个课题。

1 森林资源社区共管中产权的影响分析

1.1 社区共管中产权的表现形式

任何一项有效率的制度安排都必须建立在明晰的产权基础之上。森林资源社区共管很好地考虑以森林为生计的农户参与森林的保护与管理，特别是给予他们一些权属保障和技术帮助，并且区分了林地和林木两种权属，在这一过程中实现授权、权利、责任与利益的集合和统一，利益相关者对社区内资源进行有效保护、合理使用、利益共享、风险共担。森林资源社区共管是一种存在于各利益相关者间的伙伴关系，利益相关者分享森林资源的产权，承担责任，共同进行经营管理运作，特别强调保障利益相关者与保护区相关的功能、权益与责任。共管各方通过平等地参与集体讨论森林资源的权属、利用、处置、收益等问题，求同存异，利益共享，寻找合理利用自然资源、实现可持续发展的途径。

社区共管强调对当地居民的赋权 。“本地人不只是研究的对象，而且是研究工作各个阶段的参加者，是自己信息的生产者和主人”；60年代以来，那些“给无声的人有说话的权利”的呼声成为推动社会变革的力量，政府和非政府机构都着手创建更多的计划以帮助扩大“传统中未得到承认的声音”，这些计划明确提出其宗旨是将对自然和社会资源的一部分控制权转交给那些之前没有控制权的人群，并提供方法和策略以增加社区对自身发展的决策权，强调通过赋权社区中的弱势成员，使他们能够具备分析自身状况的能力，与社区其他成员一起制定有效的发展计划，并采取行动来实现社区的公平发展。

对基层群众赋权意味着当地居民在发展过程中的决策作用，他们不仅执行发展活动，同时作为受益方也参与了监测与评价。政治经济权利要向社会弱势群体调整，构建社会角色相互平等的伙伴关系（Partnership），社会角色的基本愿望和知识系统都能得到充分的尊重。在授權过程中，社区共管要求全过程的赋权，通过法律、法规、政策和乡规民约、习惯法等授权规则以及被授予的权利，来保障农民的主体地位和相应的利益。在权利内容方面，社区共管注重对社区农民的进入权、收益分配权、经营决策权、转让处置权等的落实。在社区共管中，包括法律、法规、政策乃至乡规民约、习惯法等授权的规则，在授予农户在林地林木资源的各种权利的同时，都有相应的责任和义务的要求。

1.2 社区共管中产权的运行机制

社区共管中产权的运行机制是指在社区共管中， 各利益群体在计划制定权、资源支配权、法规解释权、执法权和事务管理权归属等方面的划分与权限范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构。其核心是静态上的纵向和横向分权结构体系以及相配套的组织结构形式；动态上则主要是指权力资源的配套、协调与制约的关系以及权力控制的形式。

社区共管也可以被理解为两个或多个的个体共同为自己所辖区域或者所辖资源承担管理职能、权利和义务，即拥有权限的某个机构将与此区域的相关利益主体共同确定他们各自的职责，享有和承担他们各自的权利和义务（Borrini-Feyerabend，1996）。通常表现为政府机构、当地社区和资源使用者、非政府组织以及其他利益主体之间通过对所管理的资源或者一个具体区域的协商，明确权利和义务的伙伴关系（IUCN，1996）。社区共管在具体的实施过程中明确了社区农民责、权、利方面的具体内容，使农民的利益得到了保障，“赋权”社区农民，依靠社区农民参与社区的保护和发展的积极性得到了提高。

1.3 产权对社区共管的影响

社区共管从本质上讲是一种不同产权主体之间相互制约、相互监督，共同协商和管理社区事务的模式。产权的合理分配是社区共管成功的基本前提和关键环节。我国已经从过去的计划经济体制转到了社会主义市场经济体制，这是一种主要通过市场来配置资源的机制，在市场经济中，产权是进行交换的基础，清楚界定了边界的产权对于降低交易成本有着至关重要的作用，可以避免纠纷和摩擦，在产权制度中权力与风险责任的对称又是保证监督有效的必要条件。

然而，我国森林资源的管理方式还没有发生根本性的变革，国家作为森林资源的所有者，不能得到所有者应得的收益，国家对资源的所有权实际上是虚置的。森林资源产权仍是公共所有、政府管制的计划供给的模式，产权市场运行基本还停留在“公”权市场阶段。虽然《宪法》和《土地管理法》都规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有即全民所有外，属集体所有。”但是这个集体的概念过于笼统，没有明确的主体。同时，《土地管理法》和《民法通则》中规定： “集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济或村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。”由此看出所有权主体代表是乡村行政组织或乡村集体经济组织。政社分离说明他们是两个独立的组织，而法律规定的所有权主体代表却是两个，这显然违反产权界定的原则。在这样的产权制度下，社区共管的权力分配原则不可避免地会受到极大的限制。

2 白水江自然保护区的社区共管及其产权状况

2.1 社区共管状况及其运行模式

甘肃白水江自然保护区成立了共管委员会，一些村子在村民大会上选举出了各个基层共管小组，实行了社区共管。整体来说，社区共管程度不高，领导拥有贷款方式和发展模式等问题的决策权，大部分群众并未广泛深入地参与森林资源管理，文化程度和收入较高者参与程度明显大于文化程度和收入较低者。但居民的积极性已经调动了起来，目前有3个社区共管示范村，分别是阳尕山、跌部寨和李子坝。

2.1.1阳尕山的社区共管状况

阳尕山的社区共管由香港乐施会的项目进行资金支持。白水江自然保护局社区共管示范项目相关人员在铁楼乡阳尕山村举行了社区组织的选举，实行无记名投票方案让农民选举自认为在本村比较有能力、有威望且信得过的人担任负责人，投票结果予以公示，依次确定了共管委员会成员。实施的项目包括小额信贷、节能灶和修桥。

（1）小額信贷

在修改和完善社区共管项目操作手册后，项目相关工作人员就如何发放社区发展资金同村民们协商，最后达成一致意见，按照小组联保协议，每5个人组成一个小组，共组建8个联保小组。先由村民选出8名他们认为家庭情况比较富裕且能带领他们脱贫致富的人担任组长，然后再推选出他们认为相对比较贫困的8人分别加入8组，其余按照自愿方式分别插入各组。

对于社区基金如何发放的问题，农民们存在异议。由于首批发放额度为2万元，对谁优先贷款成为村民普遍关注的议题。项目工作人员经过认真考虑后倡导社区组织提出先由所有项目农户写资金申请，然后由驻村共管委员会成员按照农民的申请进行逐一核查，并联系实际，根据不同的困难需求确立了初步的执行方案，然后和村民积极协商，形成统一意见后确定首批贷款的执行细节。

社区组织在收到村民提交的资金申请书后随即入户调查，初步审核后上报社区共管委员会最终审批，审批前白水江自然保护区管理局专门召开了项目资金投放会议，探讨社区共管经验，并讨论分析了项目实施过程中可能出现的问题以及解决的方案。

阳尕山社区组织发放首批社区基金2万元人民币，贷款期限为一年，每3个月还一次利息，按照事先制订的社区共管项目操作手册，由出纳和会计入户回收贷款利息。 其中社区基金中申请资金用于养蜂的养蜂项目户，是所有项目农户中效益最明显的。

（2）节能灶改建情况

节能灶改建受到了老百姓的一致欢迎，对香港乐施会在项目内容的准确选择上给予高度称赞。节能灶改建是目前他们最需要的项目之一，新建后的节能灶外观大方、仪容整洁，使用起来节能省柴、方便卫生。

目前，阳尕山社区的节能灶改建项目已经全部结束，原计划是41户，实际实施36户。每户一年可以节约2/3的薪柴。对老式土灶与新式节能灶进行了多次薪柴消耗量对比试验：老式土灶做饭、煮猪食平均每天耗柴约13.7公斤，新式节能灶只需5公斤左右，使用新式节能灶户均每天节柴8.7公斤。节能灶改建的重要意义在于节约了薪柴的燃烧量，减少了对森林的砍伐数量，有效的保护了自然资源，同时也为野生动物的繁衍提供了更多的活动场所，降低了自然灾害的发生频率，更加有利于人与自然的和谐相处。

（3）修桥

阻碍阳尕山经济发展的一个重要制约因素是交通不便，香港乐施会投入5万元用于修桥，该项目得到了居民的广泛拥护和支持，目前桥已修好，给当地居民带了了很大的便利，减轻当地居民的劳动强度。同时，在修桥的组织和实施过程增强了社区居民的团体合作精神，提高了参与社区共管的积极性和活动能力。

2.1.2跌部寨的社区共管状况

跌部寨的社区共管是由GEF项目进行资金支持的，实施的项目包括小额信贷和节柴灶、节能炉。

（1）小额信贷

小额信贷主要用于发展养殖业。该村有着家畜和蜜蜂养殖的传统习惯，项目的目标是提高养殖的科技含量，扩大养殖规模，增加养殖收入，引导村民逐渐改变传统的牲畜牧养的方式，逐步实现牲畜圈养。全村居民都申请了贷款，17户获得了批准。但是，该项目实施了3年，效果不理想。村民所养的牛和羊等牲畜大多病死，没有带来利润，村民对保护局产生了很大的不满。

（2）节柴灶、节能炉

项目活动中的节柴灶、节能炉的资金由能源保护示范经费支付，项目活动由社区共管委员会负责实施，共管村村民为具体实施人。在PRA调查中全村27户农户均提出改进老式灶、使用节能炉的需求。调查显示，全村每年每户平均消耗薪柴1万公斤左右，现在砍柴比以前远了很多，造成劳动力消耗增加。节能灶、节能炉的使用可以节省劳力15%，节约薪柴利用50%。节约的劳力可以用来发展经济，增加收入。薪柴的节省可以减少对森林植被的破坏量，使植被逐渐恢复。 但是，项目的实施结果却不如人意，多数村民不习惯新的节柴灶，又改回了原来的灶。

2.1.3李子坝的社区共管状况

李子坝的社区共管是自发组织起来的。李子坝是个产茶的风水宝地，2000年以后，李子坝几乎不再种植粮食，专门种植茶叶。茶是一种喜阴又喜阳的植物，其生长对于当地的气候和环境有很高的要求，为了茶叶能够繁荣生长，当地居民自觉保护环境，不再砍伐树木，但是外来人群却经常来此肆意砍伐。保护局鞭长莫及，制止效果一直不够理想。后来，李子坝自发组成了20人的护林队，对砍伐和盗猎行为加以制止，对当地的生态环境进行保护，逐渐控制了局面，受到了村民的广泛拥护，取得了显著的生态效益和经济效果。护林队主要进行内部管理，涉外事务则由保护局出面交涉，保护区和村民的关系得到了极大的改善。护林队作为一种社区共管组织已经得到了保护局的认可，管理范围不断增加，在社区管理和发展中的作用日益增强，目前的发展趋势是逐渐对村里的茶叶的生产、加工和销售进行统一管理。

2.1.4社区共管的总体运行模式

综合分析表明，目前白水江的社区共管仍处于初级阶段，其实施主要依靠项目的资助带动，没有形成可持续的运行模式。成立的共管组织没有法律地位，很多工作的实施靠的是行政命令而不是法律。许多共管委员会提交给管理当局的决策往往由于政策等因素而搁浅。另一方面，社区成员习惯于按上级的指示行事，多数村民参与集体事务的管理较少，即使对上级的工作安排有看法，也无表达意愿。其运行模式如图1所示：

图1中，支持方为项目的倡导者，为社区提供资金和技术，协调管理当局和社区的关系，对项目的实施进行监督和评估。管理当局对社区进行领导和指示，社区具体负责项目实施，缺乏法理与法律依据的支持。

2.2 产权界定安排

2.2.1产权界定安排的总体情况

甘肃白水江国家级自然保护区1978年成立，位于甘肃省最南端，辖文县、武都两个县的15个乡镇157个行政村，5.6万人。1982年在武都地区行署的统一部署下，文县、武都县人民政府在既有利于当地群众生产生活水平的提高和改善，又有利于自然保护区建设和发展的前提下，进行了林业“三定”工作，林权界限清楚，划定保护区总面积198488公顷，其中核心区90358公顷，试验区108130公顷，实验区内国有林20块、9365公顷。1993年3月，根据林业部（92）191号文件精神，将原属文县林业局管理的岷堡沟保护站交由白水江自然保护区管理，从而使保护区总面积增加到213750公顷，其中核心区97329 公顷，试验区116421公顷。

保护区约有50%的土地属国有林，主要是原始森林，包括全部的核心区和一部分的缓冲区，林权证归保护局所有。集体林主要是薪柴林，包括实验区和一部分的缓冲区，林权证归村上集体所有。行政村还有自留林，大多没有划分给个人，个人拥有房前屋后的小片林子。为了防止肆意砍伐林子，大约占60-70%的村子把集体林自行划给了个人。

自然保护区的森林覆盖率为82.7%。林業用地192194.7公顷，非林地31476.3公顷（约有11000公顷农田）。其中，有林地134143.1公顷；疏林地4575.8公顷；灌木林地50805.4公顷；宜林地2670.4公顷。保护区之文县境内部分，林地占71.83%，农耕地占3.28%。1999年退耕还林以来，居民表现了很大的积极性，大多退耕还林的土地种上了经济林和用材林，居民平均保留2-3亩地用来种粮食。这是因为自然环境的限制导致耕地亩产量低，获得的收入少，相比较而言，政府的补贴更加划算。

2.2.2阳尕山、跌部寨和李子坝的产权界定安排

阳尕山处于核心区，包括国有林和集体林，其中集体林大约1500亩，为一条沟周围的林木，并未划分到户。该村共43户，169人，耕地面积200多亩，户均4、5亩。林木分为生态林和自留林，其中生态林为国家所有，村民可以采集药材；自留林为集体所有，个人使用，禁止砍伐，自留山已划分到户，村民主要用来种药材和栽树，可以转让使用权和租赁。自1981年实行家庭联产承包责任制以来，集体林、耕地和自留山的划分均未发生变更。

跌部寨村是铁楼藏族乡寨科桥行政村的一个自然村，属白马河保护站辖区，属保护区林缘村社，距保护区核心区1.5公里。全村共27户，109人，其中2户汉民，25户藏民。耕地面积305亩，均为旱地。 1981年，第一轮家庭联产承包责任制后，户均耕地12-13亩。1999年，第二轮家庭联产承包责任制后，耕地户均4.5亩。柴山没有划分，自留山已经划分，林权证归乡和村所有。

李子坝主要处于试验区内，少量居民处于核心区边缘，共205户，754人。集体林3700多公顷，茶地1600多亩。柴山为自然林，已经于包产到户时划分到户，户均4-5亩。自留山和自留地均划分到个人，共3000多亩用于种茶，户均15亩，很少存在流转状况，只存在少量土地租赁情况。

3 白水江自然保护区的社区共管及其产权状况评价

3.1 社区共管的总体评价

3.1.1社区共管的优势

社区共管是在自然资源的所有权和使用权不相统一的情况下，赋予社区相应的权力参与到自然资源管理中来，使得市场、政府和社区居民共同管理，相互依赖制约，共同协调各方利益。

社区共管不是一种强硬的管理手段，而是当地居民和管理当局不断协调、共同管理自然资源的过程，这样就减弱了管理当局的强势地位，减少了利益相关者的正面冲突，降低了交易成本。

社区共管可以在管理当局和居民之间建立沟通渠道，降低信息不对称程度，使居民承担起保护和管理自然资源的责任，与管理当局共同解决经济和生态之间的矛盾，寻求可持续发展。

3.1.2社区共管的制约因素

从参考文献及白水江的共管实际来看， 社区共管的制约因素主要包括：权属安排和分权困难；社区能力不足及社区的能力如何建设；如何确保那些既缺乏能力又缺乏参与想法的人参与发展过程。下面对此分别阐述。

森林资源的权属安排是目前社区共管面临的最大挑战。所有权问题是过去20年内许多发展活动不可持续的原因，关注资源权属配置的具体问题也是研究者们关注的一个重点。然而，我国的森林资源领域的产权问题由来已久：在土地改革时期建立了个体所有个体经营的土地制度，大批国营林场和农村山林使用权的高度私有化导致了森林资源的过度利用；合作化和人民公社时期确立了森林资源的国家和集体所有权，单一的公有形式缺乏激励机制，森林资源利用效率低下；“三定”改革是我国森林资源权属多元化的开端，但是配套政策滞后，风险收益不成比例，导致了严重的滥砍乱伐现象；之后的森林资源产权制度改革均因为路径依赖严重而不能满足我国自然资源事业发展的要求。由此分析可以看出，我国的森林资源产权制度，不是公有化程度过高就是私有化程度过高，再或者就是产权制度划分不明晰导致产权运营的混乱。由此可见，动摇根深蒂固的产权结构不是一朝一夕可以完成的，森林资源的权属问题也就成为了社区共管发展的瓶颈。

分权仍然是目前和将来要面临的一大挑战。一方面，分权是管理当局把一部分权力移交给当地的社区及其居民，这意味着政府部分管理职能的丧失，财政分权将导致政府失去争取更多利益的权力， 因此政府对于社区拥有权属一般较为排斥。另一方面，社区缺乏获得经营管理权的条件，缺乏实施项目的专业人员、管理经验和参与政治活动的途径，可以说分权的两个主体之间存在矛盾和冲突。

3.2 社区共管的绩效对比及原因分析

虽然阳尕山和跌部寨的社区共管有项目资金的支持，但是其绩效却不如李子坝，主要是因为李子坝的环境保护结合了经济效益，当地居民在生态保护的同时也获得了生计的发展。这说明把生态保护和居民生计结合起来的森林资源管理才是可行和有效的。

然而李子坝的成功有其局限性，李子坝的生态效益和经济效益是天然结合在一起的，这种特殊性在森林资源管理中并不多见，当务之急是要寻找一种使得生态效益、社会效益和经济效益能够和谐发展的社区共管运行方式。在森林资源管理中，管理当局往往追求的是生态效益和社会效益，当地居民追求的是经济效益，管理局处于强势地位，这样的社区共管往往导致政策目的性的倾斜，即过于追求生态和经济效益，而忽视当地居民的生存和发展，难以调动当地居民管理森林资源的积极性。

研究表明，要实现真正意义上的社区共管，就要给当地居民一定的权力和地位，只有解决产权问题，当地居民才能有法律和政策的保障参与到管理当中，并且保障社区居民在共同管理中获得利益，从而实现社区共管的多方共赢，确保社区共管长期有效的发展。

3.3 社区共管的产权不合理性及其后果分析

白水江自然保护区的建立晚于当地土地权属的确定，已经确定的土地使用权宣布几十年不变，靠简单的行政指令作出改变会遇到政策信誉问题，即使靠行政指令名正言顺地得到了土地权，却为日后不断出现的矛盾和冲突埋下了隐患，而靠补偿的办法，比如，将保护区内的村民全部迁出，又缺乏资金和新的安置地。问题的实质是生物多样性保护这一整体长远利益与局部当前利益的冲突在我国土地权属尚不完善情况下的反映，靠简单的以全局利益排斥局部利益的思维和做法已不适合于市场经济，也不符合国家着力解决民生问题的发展战略。

社区共管要求各个利益主体以平等的身份分享权力，强调对当地居民的生计、心理和文化（宗教、信仰）的尊重，是建立在物质和精神层面上的一种管理模式，在充分尊重当地居民习惯权属的基础上，使当地居民拥有发言权和追求生计的权利。但是，我国的产权制度决定了社区和当地居民只拥有经济系统中的一部分使用权，由于居民所拥有产权的资源数量有限或质量欠佳，导致了生产和生活资料的生产量赶不上需求量，居民为了生存需要，必然要去侵犯其他产权主体所拥有的资源。典型的表现为社区居民去国有林砍伐树木和索取其它自然资源。产权冲突如图2所示：

管理局管理核心区和缓冲区的生态系统，居民生活在试验区和缓冲区的经济系统，居民所拥有的资源不能满足其生产生活需要时，去国有产权生态系统中索取实属不得已的选择，这种选择所导致的生态系统和经济系统的矛盾，表现形式便是管理当局管护和当地居民生存的矛盾冲突。管理当局和社区在整个自然保护区的产权力量对比悬殊，导致了社区共管的运营缺乏产权的合法地位，在实施过程中受到了诸多限制。

从产权理论上来讲，产权必须界定明确，利益相关者才能够通过谈判等手段内在化不同产权客体之间的矛盾，但是目前社区共管中的产权结构却存在着严重的不合理性。从表面上看产权的界定是明晰的，即管理当局拥有生态系统的产权，当地居民拥有经济系统的产权，但是森林资源的特殊性决定了生态系统与经济系统之间存在着交叉，生态效益与经济效益之间存在着矛盾，把两个互相冲突的产权客体界定给不同的产权主体，这本身就与产权理论相违背，其后果正如以上分析那样不可调和。

4 森林资源社区共管的产权建设和改进的运行模式

4.1 社区共管的产权状况总体评价

我国森林资源屡遭破坏的教训和农村改革把土地使用权交给农民所取得的成功，从反正两方面说明了完善的土地权属管理以及土地权属同使用者利益挂钩的重要性。解决保护区内土地权属问题要吸取以往的经验教训，充分做好土地的规划工作，同时兼顾各方利益。

当地居民和管理当局所拥有的产权的对立，会导致当地居民和管理当局的对立。合理的产权制度是协调不同产权主体的利益，引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。

长期以来，产权的理解往往只是集中在所有權上，国有产权的领域不容许其它的产权主体介入。事实上，产权是一个综合的概念，是可分解的。一般认为产权包括所有权、隶属权、处置权、收益权、经营权、使用权等各项权力。在一般意义上，完整的产权总是以复数形式出现的，它不是一种而是一组权利，其中的每一种权利都可能得到更为具体和细致的分解。产权的可分解性意味着在同一产权结构内并存着多种权利，每一种权利只能在规定的范围内行使，超出这个范围，就要受到其它权利的约束和限制，或是对其它权利造成损害。然而，我国长期以来过于强调国有产权的排他性地位，而忽视了切实拥有使用权的当地居民的权利和地位。

社区共管成功的一个必要条件是给社区赋予一定权力。管理当局要把尽可能多的实际权力转移给当地社区，而不仅仅是管理职责的下放，这样当地居民才能主动参与管理自然资源。由于我国土地的全民所有制，土地国家所有的情况不可改变，但是产权中的处置权、收益权、经营权、使用权等各项权力可以有多样化的存在形式。当地居民作为森林资源中最大的社会群体，理应拥有一定的自然资源的处置权。当地居民为自然保护做出了经济利益的牺牲，应该通过生态补偿等方式弥补其损失，实现其生态效益的一部分收益权。对于森林资源中的经济系统，当地居民应当被赋予在不破坏生态系统完整性的前提下的充分经营权。市场、政府和当地居民共同拥有森林资源的使用权，有利于形成了相互依赖与制约的机制和制度安排，并在此基础上协调各方利益。

4.2 社区共管的产权建设

从宏观上来看，经济系统是包含在生态系统当中的，社区是森林生态系统的一部分。把经济系统和生态系统割裂开来划分给不同的产权主体是不明智的。而从长期来看，生态效益和经济效益并不相互矛盾，只有可持续发展的生态保护才能够保证长期经济效益的实现。因此，社区共管应该依据科学发展观和全局观，把经济系统纳入到生态系统当中，统筹管理当局和当地居民的关系，建立起合理的产权结构。社区共管的产权建设模型如图3所示：

图3中，经济系统作为生态系统的一个子集，内在化不同产权客体的外部性，从而协调经济效益和生态效益的矛盾与冲突，增强生物多样性保护的系统性。社区被赋予一定的产权，管理当局和当地居民共同管理自然资源。当地居民不仅仅生活在经济系统当中，而且拥有管理生态系统的责任和义务及从生态效益中获取利益的权力，因此当地居民的着眼点会慢慢从盲目追求经济效益转向生态效益和经济效益的统筹规划。长此以往，管理当局和当地居民将作为森林资源管理的两个相互制衡的产权主体，共同协商管理自然资源，以达到最佳的资源配置效果。

4.3 社区共管的产权制度优化和改进的运行模式

判断产权是否有效就是看产权是否对产权的对象发挥了最优的作用。产权合理性的标准有三个：产权是否明晰，产权是否顺畅流动和产权是否具有多元化结构。具体有以下两个判断方法：

第一，在市场经济中，经济运行有效率，就是资源能不断流到最有价值的用途上。要保证这一过程不断发生，必须做到两点：其一，产权主体不断将资源投到最有价值的用途上；其二，保护产权主体将资源投到最有价值的用途上而获得收益。做到这两点的关键又是资源如何流到以及以什么成本流到产权主体手中，这就是产权安排问题。

第二，产权主体拥有产权，不是为拥有而拥有，目的是要其保值增值，而产权只有在流动中才能很好的保值增值，产权的自由流动，是产权流向能取得较高回报率领域的重要前提。

社区共管为保护区带来结构调整和完善发展的机遇，但在产权方面提出了严峻的理论和实践的挑战，分权的目标依然是协调保护与发展之间的冲突。处在冲突与困惑之中的自然保护区和当地社区迫切需要的是能够促进保护与经济双赢的发展途径。但越是同时顾及环境与发展两个方面的需求，所要求的管理越加科学和精细，必须走出封闭式管理的思路，实现产权制度的优化。具体而言，应该遵循以下步骤：

第一，明晰产权。产权明晰不仅仅是指把各个产权的客体分配给不同的产权主体，更重要的是要合理的分配产权客体，使得产权客体的作用能够充分的发挥，而且使得各个产权主体之间的利益冲突最小。

第二，建立多样化的产权结构，实现居民生计的多样化。产权结构的多样化可以逐步实现居民生计的多样化。旅游、农家乐，养殖，其他经济作物的种植等多样化的生计方式可以降低当地居民对自然环境的生存依赖度，从而得到经济和生态的共同发展。比如：私人资本和国际组织进入森林资源管理领域可以创造更多的就业和产业形式。

第三，建立和完善关于产权的法律和规章制度。由于历史遗留的后果和路径依赖，目前森林资源的生态效益和经济效益的冲突依旧存在，当交易成本发生的时候，要协调不同产权主体的利益，产权的法律条款和相关法规就显得至关重要。 2、社区共管改进的运行模式

社区共管的重点不在于项目是否可行，法律是否有效，而是当地人的生计是否可持续。当人的生存权受到威胁时，其破坏力不可想象。社区应该不仅是参与管理规则的执行，更要参与管理规程的制定，这样才能保证决策把社区的利益考虑进去。社区共管不能仅仅依靠项目的支持，而是要形成自己的运行体系。在以上分权的基础上，社区共管的改进运行模式如图4所示：

图4中，管理当局给社区赋权，共同管理和实施保护行动和经济行为。管理当局和社区居民民主选出有一定威望、具有一定文化素质、工作认真负责的人员组成第三方，对保护行动和经济行为进行监督，对综合效益进行评估。如果有项目的支持，支持方向社区提供技术和资金，对保护行动和经济行为进行监督，对综合效益进行评估，即使没有项目的支持，社区共管也能正常运行下去。

由于管理、监督和评估过程均有社区成员的参与，能够对社区所进行的活动发挥影响，并且有控制能力，这样就保证了各个参与群体的利益，所有成员会认为管理规则是比较公正的，增加参与的积极性。

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（编辑：王保宁）

Abstract： Community co-management has already become a trend of natural resource management， but this mode is primary in China. How to expand it， especially establish its mechanism， is research focus in this field. The foundation of mechanism is property rights system， but current property rights system in China is blocking community co-management development. Reasonable distribution of property rights without changing ownership character is the key to improve community co-management. According to the difficulties of community co-management， the thesis analyzed the shortcoming on property right of community co-management in Baishuijiang Nature Reserve and explained that the current distribution of property right is not suitable to the community co-management. It also analyzed the affect of property right to the community co-management and the aftereffect of the shortcoming on property right， explaining that in order to consummate the task of forestry resource management， we must resolve the obstacle of the property right to community co-management. At last， the thesis put forward the proper method.

Keywords：Forestry resource； Community co-management； Property right