地方行政决策程序立法的考察与评估

2017-04-26江国华梅扬

湖北社会科学 2017年4期

关键词：决策程序程序决策

江国华，梅扬

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

地方行政决策程序立法的考察与评估

江国华，梅扬

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

我国各地开展行政决策程序立法具有一定的功利性，其理论储备并不充分。从当前的评估结果来看，地方行政决策程序立法的整体质量水平不是太高，无论是在宏观的体系架构上，还是在微观的制度设计上，都不免存在着些许的瑕疵。未来的行政决策程序立法应当走全国统一立法的道路，并对行政决策的概念、行政决策程序的价值目标以及制度构成和责任追究等基本要素作一个全面、科学、合理的设计，以将行政决策真正纳入法治的轨道。

行政决策；文本分析；立法评估；指标设置

引言

通常来说，一部法律的制定和出台必须建立在业已成熟的理论研究基础之上，这也是其日后能够成为一部“良法”所不可或缺的前提。反观我国有关行政决策程序的立法，其动因大都源自于实践中决策失误案件的大量发生，再加上诸多中央政策性文件的密集要求，地方各级政府也就开始自觉或者跟风式地规范行政决策行为，并随之展开了形式多样的立法实践。如此，一系列有关行政决策程序的地方性立法也就在仓促间陆续草拟和颁布，其理论储备并不充分。①长期以来，行政决策一直属于政治学、行政学等非法学学科的研究范畴，其研究的重点也主要集中在行政决策的政治性、技术性等内容方面。行政法学对行政决策给予的关注很少，只在近些年，随着实践中对行政决策法治化需求的日渐提升，一些行政法学者开始对行政决策展开零星研究。这就不免导致上述这些立法文本，无论是在宏观的体系架构上，还是在微观的制度设计上，都存在着这样或那样的问题，其实践中的功效也因此大打折扣。

本文拟以文本分析为视角，通过对我国现有地方行政决策程序立法文本的仔细梳理与考察，并结合行政法学以及立法学的一些基本理论，设置若干个一级指标（A类型）和二级指标（B类）。希望借此对我国地方行政决策程序立法做出一个较为全面、科学的评估，并从中获取近年来我国地方行政决策程序立法的得与失，继而为我国日后开展全国统一的行政决策程序立法提供有益的经验。

一、地方行政决策程序立法的文本梳理与考察

行政决策权是现代行政权的一个重要构成部分，它处于整个行政过程之顶端，对后续行政活动的开展和进行具有重要影响。因此，行政决策程序是否法定，行政决策权是否纳入法治化的轨道，就成为判断一个国家是否实现行政法治原则的一个重要基准。“尽管理论匮乏且人大立法和行政法规都存有空白，但是依法治国和法治政府建设的深入以及行政事务日益具体而庞杂等内外部多重压力，却导致行政决策法制化成为当前国务院和地方各级人民政府的迫切诉求。”[1](p226)

1.文本梳理。

为呼应实践和政策上的要求，我国已经在行政决策的立法上开展了大量有益的尝试。截至目前，在北大法宝上进行检索，共查询到有关行政决策的立法文本30余个，①这里查找的立法文本主要是一些具有法律效力的法规、规章。除此之外，在我国，还有七成以上的市县政府出台了规定行政决策的规范性文件。据相关统计，在全国283个地级市中，有近1/3制定了专门的行政决策规范性文件。参见张倩：《重大行政决策法治化路径探究》，载《湖北社会科学》2016年第1期。它们分别以如下几种形式出现：

第一类是统一规定行政决策程序的，这类文本有15个。其中，在立法主体上，省一级的立法文本有8个，如《重庆市政府重大决策程序规定》（2005年）、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》（2013年）以及《辽宁省重大行政决策程序规定》（2015年）等等；市一级的立法文本有7个，如《昆明市政府重大事项决策规定》（2009年）、《广州市重大行政决策程序规定》（2010年）以及《南京市重大行政决策程序规定》（2016年）等等。在立法名称上，既有被称作“规定”的，如《无锡市重大行政决策规定》（2015年），还有被称作“规则”的，如《宁夏回族自治区重大行政决策规则》（2015年）。

第二类是附带规定行政决策程序的，这类文本有7个。2008年4月17日，《湖南省行政程序规定》正式出台，这打破了多年来我国统一行政程序立法沉闷的局面，继而实现了中国统一行政程序立法的破冰之旅。紧接着，我国相继有7个省市制定和出台了自己的行政程序规章，它们分别是《汕头市行政程序规定》（2011年）、《山东省行政程序规定》（2011年）、《西安市行政程序规定》（2013年）、《海口市行政程序规定》（2013年）、《江苏省行政程序规定》（2015年）、《宁夏回族自治区行政程序规定》（2015年）和《兰州市行政程序规定》（2015年）。除《宁夏回族自治区行政程序规定》外，其他文本几乎都单列一章或一节对行政决策的程序进行了规定。

第三类是专门规定行政决策程序某个制度的，这类文本有8个。其中，对行政决策听证制度进行专门规定的立法文本有5个，如《大连市重大行政决策听证办法》（2009年）、《广东省重大行政决策听证规定》（2013年）等等；对行政决策合法性审查制度进行专门规定的立法文本有2个，分别是《汕头市人民政府行政决策法律审查规定》（2008年）和《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》（2010年）；对行政决策责任追究制度进行专门规定的立法文本有1个，即《深圳市行政决策责任追究办法》（2009年）。

2.文本考察。

通过对上述立法文本的梳理和分析，我们发现，我国在行政决策程序的立法进路上呈现出自身的鲜明特点。概而言之，主要有如下三个：

其一，在立法对象上，着重规制“重大行政决策”。在我国现今已有的行政决策程序相关立法中，除了几个早期的立法文本是对所有行政决策进行法律规制外，如《重庆市行政决策听证暂行办法》（2004年）、《汕头市人民政府行政决策法律审查规定》（2008年）以及《深圳市行政决策责任追究办法》（2009年）等，大部分的立法文本其实都是着重规制重大行政决策的。况且，上述以“行政决策”为规制对象的几个立法文本，其内容也大都局限于对一些特殊制度的规定，并不是太全面。其缘由可能是考虑到在目前的境遇下苛求对所有的行政决策行为都进行法律规制是不太现实的。“如果不区分行政决策行为本身的巨细，普遍地赋予严格的决策程序，极有可能造成约束行政决策的增量效应，难以为制定详尽程序规则所付出的边际成本提供正当理由。”[2](p40)因此，有必要将那些事关重大公共利益或者众多公众利益的“重大行政决策”从行政决策中单独剥离出来，并加以法律规制。“从中国现实阶段来看，事关全局、关涉范围广、密切关联群众利益的重大行政决策之民主性、公共性及理性不足是问题的根本症结，由是，对重大行政决策进行规制就成了行政决策法治化的核心考量。”[3](p51)

其二，在立法理念上，实行“地方先于中央，行政先于人大”。我国有关行政决策程序的立法，大都源于实践中决策失误事件的大量发生以及中央一系列政策性文件的密集要求，其理论储备并不是太充分。甚至可以说，时至今日，行政决策仍不是我国行政法学的一个主要研究范畴，在我国已有的行政法学体系中也难以找到其容身之所。这就造成我国行政决策程序的立法具有极强的功利性和试错性，“地方先于中央，行政先于人大”也就自然而然地成为当时立法的一种主导理念。“地方政府在进行立法实验和制度创新时有着中央所不可比拟和无可替代的优势。相对于中央实现的强制性制度变迁来说，地方实现的是由点到面、逐渐深入的诱致性制度变迁。”[4](p146)反映到我国现今立法文本中，截至目前，在中央层面制定的正式法律文本中，尚未出现有关“行政决策”的明确提法和规定。①在中央立法层面，我国至今尚未制定统一的《行政程序法》；《宪法》《国务院组织法》以及《地方人大和政府组织法》也只是简单地规定了政府机关的职权范围；《立法法》虽然已就行政法规、行政规章的制订程序作了规定，但并不涉及行政决策程序的问题；《行政许可法》《行政处罚法》等法律虽然对一些具体的行政决定程序有所规定，但亦未系统涉及整个行政决策程序体系。已有的大量有关行政决策的地方立法文本也大都是一些政府规章，行政机关在此往往占据着主导角色，而地方人大则几乎很少参与。

其三，在立法模式上，采取专门式和附带式两种形式。这是我国行政决策程序立法的另一个特点。前者主要是指通过制定专门的行政决策程序法规、规章的方式来对行政决策程序的相关内容进行规定；后者则是指通过制定统一行政程序法规、规章的方式附带对行政决策程序加以规定。1990年，我国正式制定和出台《行政诉讼法》，首次将“符合法定程序”作为行政行为合法性的必要条件之一，这正式确立了行政程序法制在中国行政法治中的必要地位。此后二十余年来，中国行政法学的理论研究者与实务工作者，都为在建立一个完善、统一、健全的行政程序法，做出了不懈的努力和探索。紧接着，诸多有关行政程序的统一立法开始在各地方陆续起草和颁布，它们基本上都将行政决策程序作为当中的一个重要章节，并对它的一些原则和制度进行了大致规定。然而，随着相关理论研究的不断深入，人们逐渐认识到行政决策在整个行政权运行过程中的重要地位，行政实践对其法治化的需求也在日渐加深。如此，各地方政府开始尝试性地将行政决策程序单独从整个行政程序中剥离出来，并同行政许可、行政处罚以及行政强制等行政方式一样，通过制定单行的程序法规和规章对其加强法律规制。

二、地方行政决策程序立法评估的指标体系建构

科学的评估工作需要建构一个合理的评估指标体系，它主要由评估指标、评估值以及指标权重等要素构成。在具体的评估工作中，对于简单的问题，可能只要单个指标就能度量，而对于复杂问题，往往需要多个指标来进行度量，甚至需要层次性结构的指标体系来进行度量。在现实生活中，行政决策程序所涉及的问题纷繁复杂。因此，对其立法文本展开评估，必须使用全方位、多层次的评估指标，并设置它们相应的评估值和指标权重。

1.评估指标体系的总体概述。

一个良好、完善的程序立法应当包括概念界定、价值目标以及制度构成和责任追究这四个方面内容。这其中，概念界定解决的是立法的适用范围问题，它是开展程序立法的逻辑前提；价值目标对应的是立法的基本原则问题，它是确定和协调程序立法全部内容的“精神统领”；而制度构成则组成了立法的程序规则部分，它是整个程序立法的核心和关键；最后，责任追究主要为立法的收尾部分，它是确保程序立法能够最终得以贯彻落实的制度保障。

考虑于此，为对我国地方行政决策程序立法展开较为全面、科学的评估，我们共设置了4项一级评估指标（A类）和15项二级指标（B类），并从整体上根据各自的重要程度设置了不同的评估值和评估权重。（如表1）

2.A1类指标：设置依据、评估值、指标权重。

在我国行政法学领域的研究中，行政决策仅仅只是一个新移植的术语，从现有研究来看，它究竟是一个什么样的概念？应该包括哪些内容？非但在我国诸多的行政法教科书上无法找到对应，从比较法的文献以及国外的立法文本中也几乎难以找到类似的表述。[5](p285)长期以来，行政决策一直都是中西方政治学、行政学以及管理学等非法学学科的研究范畴，相关的学术成果亦可谓汗牛充栋，蔚为壮观。但是，这些学科对行政决策的概念界定并不能简单地移植到行政法学的研究当中，顶多可作借鉴之用。况且，行政决策还通常兼具抽象行政行为和具体行政行为，外部行政行为和内部行政行为双方之特性，既有的行政法学研究方法和体系架构并不能给予其一个恰如其分地解释和定位。[6](p81)重大行政决策乃行政决策的下位概念，其主要是基于决策事项的重要性以及决策的社会影响性所做的划分。与行政决策不同，重大行政决策是我国行政法学界的一个全新提法，这在传统的政治学、行政学以及管理学的研究中都鲜有提及，再加上“重大”一词本身的抽象性和空洞性，使得重大行政决策的概念界定十分困难。因此，有必要对我国地方行政决策程序立法中的“重大行政决策”概念界定状况进行评估，以判断和确定这些程序立法是否对自身的适用范围进行了准确地厘清。

表1 地方行政决策程序立法评估的指标体系

有鉴于此，我们将“概念界定”作为一项一级指标（A1），并将其指标权重设置为16%。考虑到在实践中，重大行政决策极易同行政立法、行政规则、行政规划、行政决定以及行政处分或行政处理等类似行政行为相混淆，我们在“概念界定”这项一级指标之下又设置了两项二级指标，即“是否对重大行政决策的内涵作一个基本的概括（B1）”、“是否将行政立法、行政规则等已有行为进行排除（B2）”，以期对地方行政决策程序立法中的“重大行政决策”概念界定状况展开较为全面、科学、合理的评估。这两项二级指标的评估值分别为8分。至于它们具体的评分标准，则主要是根据各自的详略层度依次递减。

3.A2类指标：设置依据、评估值、指标权重。

一般而言，社会科学研究具有两条基本脉络：一个是规范的研究，另一个是价值的研究。相对于规范研究而言，价值研究往往显得更为基础，也更为重要。正如美国的法哲学家戈尔丁所言：“我们需要价值的指引，以便评价结果和事实，并权衡各种冲突的利益。”[7](p133)于程序研究而言，任何程序立法都必须在一定价值目标的引导下来开展，也唯有如此，其才能获得人们的信任和支持。作为现代行政活动的一个重要方式，重大行政决策通常涉及对大规模社会资源与利益的寻求、创造以及分配。因此，其程序立法也就更应该抓紧确立自身的价值目标，并在这些价值目标的指引下予以设计和细化：（1）民主性。民主性是重大行政决策程序的首要价值目标，它是重大行政决策获得正当性的基础。因此，其应当贯穿于重大行政决策程序之始终，但重心则主要集中在决策方案的起草阶段和决定阶段。这意味着重大行政决策并不是政府机关的“独角戏”，相反，普通公众也能在其中寻得一席之地，以发挥自己的建言献策之功能；（2）科学性。科学性主要是为了应对行政事务日益复杂且日益专业这一趋势。它使人们意识到政府并非万能，也会有失灵的时候。因此，它主要存在于决策方案的形成阶段。这意味着重大行政决策并不是由政府机关来“单打独斗”，相反，一些科研机构和社会组织也能有用武之地，以扮演辅助者的角色；（3）安全性。安全性主要是源于风险社会到来的需要。它要求行政法不仅要重视“已知问题”的应对与解决，而且还要将“未知领域”纳入考察视野。因此，安全性主要发生在决策方案的评估阶段。这意味着行政机关必须对其重大行政决策活动所可能带来的不确定后果进行评估；（4）合法性。合法性是现今法治国家一个公认的价值目标。合法性主要发生在决策方案的审查阶段。这意味着相关监督主体必须恪守监督职责，秉承法治精神，对重大行政决策的过程、内容等要素进行合法性审查，坚决将那些涉嫌违法的决策方案拒之门外。

有鉴于此，我们将“价值目标”作为一项一级指标（A2），并将其指标权重设置为24%，以凸显其重要性。根据上述分析，我们又在“价值目标”这项一级指标之下设置了四项二级指标：是否规定了民主性原则（B3）、是否规定了科学性原则（B4）、是否规定了安全性原则（B5）、是否规定了合法性原则（B6），它们的评估值均为6分。至于各二级指标具体的评分标准，则主要观察它们是否进行了单独的法条设置、是否进行了详细地规定，等等。

4.A3类指标：设置依据、评估值、指标权重。

对于一个良好的程序立法而言，确立了科学、合理的价值目标，往往只是“万里长征走完了第一步”，它起到的只是一种引领和指导作用。更为重要的是要将这些价值目标进一步细化为一系列具体的制度，并通过对这些制度的详细安排和缜密设计，将整个程序链条无缝隙地搭建起来。具体到重大行政决策程序而言，我们既然已经确定了四个基本价值目标，也就应当进一步将这些价值目标细化为具体的制度。一般而言，民主性可以细化为公众参与制度和集体讨论决定制度，科学性可以细化为专家论证制度，安全性可以细化为风险评估制度，合法性可以细化为合法性审查制度。上述这五个制度分别在不同阶段发挥着不同的作用，它们都是由一些基本的制度要素所构成，如主体、权利、效果和救济，等等，这些都需要进行详细的设计和规范。[8](p43)

有鉴于此，我们将“制度构成”作为一项一级指标（A3），并将其指标权重设置为40%。另外，根据上述分析，我们又在“制度构成”这项一级指标之下设置了五项二级指标，分别为：是否规定了公众参与制度（B7）、是否规定了专家论证制度（B8）、是否规定了风险评估制度（B9）、是否规定了合法性审查制度（B10）和是否规定了集体讨论决定制度（B11）,它们的评估值均为8分。至于这些二级指标具体的评分标准，则需要按照它们对前文所提及的各种制度要素的设计详略程度来进行判断和确定。

5.A4类指标：设置依据、评估值、指标权重。

责任是法律的生命，无责任，则法治也就成为无源之水、无本之木。全面的价值目标和详细的制度构成固然是对行政决策程序立法的一个基本要求。然而，制度规范效力的发挥并非仅仅取决于规范本身的合理性，从终极意义上来讲更多地在于规范所具有的对违反它所必须承担不利后果的规定。“决策权是最重要的行政权力，而责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。因此，凡行政决策权力行使的地方，就必须有责任。”[9](p19)从这个角度而言，行政决策责任追究成为行政决策程序立法的一个重要内容的理论正当和现实需要都毋庸置疑。作为一种行政权力，重大行政决策责任追究制度的基本内容同普通行政行为的责任追究制度并没有太大的差异，主要包括追责缘由、追责主体以及追责对象这三大块。但是，2014年10月23日，中共十八届四中全会审议通过的《决定》明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制……”在重大行政决策责任追究领域的研究中，“终身责任”无疑是一个全新的提法，它主要针对一般行政决策责任追究机制长期难以发挥实效这一弊病。通常来说，行政责任的形式是非常广泛的，但在重大决策终身责任追究中的“责任”前面加上一个“终身”，会明显限缩此处“责任”的范围和类型，亦会引起很多有待解决的争议，而这也迫切需要我国重大行政决策程序立法予以厘清和明确。

有鉴于此，我们将“责任追究”作为一项一级指标（A4），并将其指标权重设置为20%。根据上述分析，我们又在“责任追究”这项一级指标之下设置了四项二级指标，分别为：是否规定了追责缘由（B12）、是否规定了追责主体（B13）、是否规定了追责对象（B14）、是否规定了责任形式（B15）。它们的评估值均为5分。至于各项二级指标具体的评分标准，则需要参照各自的具体内容来进行判断。比如，对于“追责主体”这一项二级指标，如果对同体追责和异体追责都进行了详细规定，则为5分，如果只规定了其中一个，则为2.5分。

三、地方行政决策程序立法评估结果的观测与分析

考虑到工程量以及性价比等诸多现实问题，我们仅择取了一些有代表性的地方行政决策程序立法文本作为对象，对它们展开评估，亦即除《宁夏回族自治区行政程序规定》以外的所有附带式行政决策程序立法文本（共有7个）和全部省一级的统一式行政决策程序立法文本（共有8个）。经过对相关评估数据的统计、归纳与分析，我国地方行政决策程序立法评估的结果大致如下：

1.总体评估结果的观测与分析。

在整个评估指标体系之下（100分），被评估的15个立法文本的平均得分为57分；在平均得分以上的立法文本共有9个，占到立法文本总数的60%（如图1）；其中，有4个附带式行政决策程序立法文本和5个统一式行政决策程序立法文本。这反映出我国行政决策程序立法文本的整体质量水平并不是太高，同理想化的图景尚存一定的差距。值得欣慰的是，超过半数的立法文本达到甚至大幅度超过了平均水平，只有少数地区的立法文本“拖了后腿”。另外，还需要指出的是，我国统一式行政决策程序立法文本的整体质量水平高于附带式行政决策程序立法文本，这可能是基于立法文本篇幅、立法体例设置等相关因素的考量。但也从侧面反映出，行政决策程序的单独立法可能更加符合实际。

2.A类指标评估结果的观测与分析。

通过评估，4项一级指标（A类）的平均得分分别为：11.2分、6.96分、27.6分、10.8分，平均得分率分别为：70%、29%、69%、54%（如图2）。其中，平均得分和平均得分率较高的为A1和A3，较低的为A2和A4。这反映出我国行政决策程序立法文本在重大行政决策概念的界定和程序制度的构建上做得比较好，基本达到了一定的质量水平。但它们在重大行政决策程序价值目标的确立和责任追究的设置上却没有达到预期，存在诸多不完善之处。

A1指标主要是对“15个立法文本是否对重大行政决策的概念进行清晰地界定”展开评估，满分为16分。根据评估，得分在0-5分和6-10分之间的立法文本分别只有2个和3个，得分在11-16分的立法文本有10个（如图3）。这反映出我国绝大多数的立法者都认识到了重大行政决策概念的重要性，并对它展开了相对明确地界定，基本实现了其内涵的清晰化，值得借鉴。

A2指标主要是对“15个立法文本是否对重大行政决策程序的价值目标进行全面确立”展开评估，满分为24分。根据评估，得分在0-8分之间的立法文本有12个，而在9-17分和18-24分之间的立法文本分别只有2个和1个（如图4）。这反映出我国地方行政决策程序立法文本在这方面的整体水平不是太高，相关立法者并没有意识到“价值目标”在程序立法中的特殊地位和重要意义。

A3指标主要是对“15个立法文本是否对重大行政决策程序的制度构成进行完整设计”展开评估，满分为40分。根据评估，得分在0-13分和14-27分之间的立法文本分别只有1个和5个，而在28-40分之间的立法文本有9个（如图5）。这反映出我国地方行政决策程序立法文本在对重大行政决策程序的制度进行安排和设计时，基本做到了科学、全面的要求，值得借鉴。

A4指标主要是对“15个立法文本是否对重大行政决策程序的责任追究进行缜密安排”展开考察，满分为20分。根据评估，得分在0-6分和14-20分之间的立法文本分别只有0个和3个，而在7-13分之间的立法文本有12个（如图6）。这反映出我国行政决策程序立法文本基本上都提及了对重大行政决策的责任追究，只是在具体的要素安排上还远未达到理想的要求。

3.B类指标评估结果的观测与分析。

（1）B1-B2。

对于B1指标（内涵概括），经评估，得满分的共有10个，得零分的则有5个。这反映出我国地方行政决策程序立法文本在重大行政决策内涵的概括上，要么互相简单地照搬，要么予以回避；对于B2指标（特殊行为排除），经评估，得满分的只有1个，没有得零分的（如表2）。这反映出在现有行政法学体系的框架下，我国地方行政决策程序立法文本基本都意识到了重大行政决策与一些行政行为的相似性，只是在具体的排除对象上，还存在着一定的分歧。

表2 各二级指标的得分情况

在这两项二级指标上，做得比较好的立法文本当属兰州市和山东省的行政程序规定以及辽宁和内蒙古的重大行政决策程序规定。它们不仅对重大行政决策的内涵进行了非常明确地概括，还将绝大部分类似的行政行为予以排除，可供今后相关立法借鉴。以《兰州市行政程序规定》为例，其首先在第12条对重大行政决策的内涵进行了概括，并列举了一些比较典型的代表。同时，又在第13条将一些类似的行为，如法规规章的制定、人事的任免以及政府内部事务的决定等进行了排除。在这两项二级指标上，做得比较差的立法文本是《甘肃省重大行政决策程序暂行规定》和《青海省重大行政决策程序规定》。它们甚至没有对重大行政决策的内涵进行一个概括，仅仅只采取一种单纯列举的方式来圈定。对于一些类似的行政行为，它们也完全没有进行排除。

（2）B3-B6。

对于B3（民主性）、B4（科学性）以及B6（合法性）这三个二级指标，经过评估，它们的满分个数（1个）、零分个数（1个）以及平均得分率（42%）完全相同。这反映出我国立法者基本上或多或少地意识到了上述三个价值目标的存在，并对它们进行了严格地“捆绑”。只是在具体的规定形式上，仅仅对它们进行了简单地罗列，而没有设置单独的法条展开详细地介绍。①诸多立法文本基本上都是通过“为了实行依法决策、科学决策和民主决策”或者“各级人民政府及其部门应当坚持科学决策、民主决策、依法决策”等形式来简单地罗列行政决策程序的价值目标。究其缘由，则可能是这些立法文本大都只是简单地照搬我国一系列政策性文件的规定，并没有做过多地研究和思考。至于B5指标（安全性），我们查遍所有地方行政决策程序立法文本，都未发现其“踪影”（如表3）。这表明我国立法者对重大行政决策程序的“安全性”这一价值目标缺乏基本认知。这在今后的相关立法中需要予以加强。

表3 各二级指标的得分情况

在这4项二级指标上，做得最好的立法文本当属《浙江省重大行政决策程序规定》，它分别在第4条、第5条、第6条对重大行政决策程序的“民主性”、“合法性”以及“科学性”目标进行了单独介绍，实属不易；《甘肃省重大行政决策程序暂行规定》和《辽宁省重大行政决策程序规定》虽然也对上述三个价值目标分别进行了介绍，但在文本中所处的位置不如《浙江省重大行政决策程序规定》突出，主要采用“款”而非“条”的形式呈现；做得比较差的立法文本则是《海口市行政程序规定》，其对上述重大行政决策程序的4个价值目标没有任何提及。

（3）B7-B11。

相对而言，我国地方行政决策程序立法在这5个二级指标上的表现较为亮眼，尤其是B7指标（公众参与制度），经过评估，得满分的共有8个，平均得分率也达到了惊人的86%。诸多立法文本不仅对其参与主体、参与者权利、以及参与效果和权利救济等要素进行了详细地规定，还根据不同情形设置了不同的参与形式，如座谈会、协商会、听证会，等等；至于B8指标（专家论证制度）、B10指标（合法性审查制度）以及B11指标（集体讨论决定制度），它们的整体设计情况相差不大，短板主要体现在效果和救济这两处。比如，《汕头市行政程序规定》第39条对“专家论证制度”仅作了“决策承办单位应当组织专家或者研究咨询机构对……论证……对合理意见应当予以采纳；未予采纳的，应当说明理由。”之规定，而《青海省重大行政决策程序规定》第14条对“合法性审查制度”仅作了“决策方案、草案应当进行合法性审查”之规定。在这5个二级指标中，设计情况较差的则是B9指标（风险评估制度），其满分个数只有2个，得零分的却有3个（如表4）。这可能是由于地方行政决策程序立法中“安全性”这一价值目标普遍缺失的缘故。

表4 各二级指标的得分情况

在这5项二级指标上，做得较好的立法文本当属《甘肃省重大行政决策程序暂行规定》和《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》。两者的特色主要在于对重大行政决策程序的五个基本制度都分别通过设置专章的形式来进行缜密、详细地设计。以《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》为例，其在第七章专门对“集体讨论决定制度”展开了介绍，内容也基本覆盖了该制度的方方面面。做得比较差的立法文本则主要是《青海省重大行政决策程序规定》，其在全文中不仅对“专家论证制度”和“风险评估制度”没有任何提及，而且对其他三个制度的规定也极为简略，在实践中的可操作性不强。

（4）B12-B15。

经过评估，B12指标（追责缘由）和B14指标（追责对象）的平均得分率相对较高，这可能是由于重大行政决策责任追究制度在这两方面与普通行政行为并没有太大的差别，完全可以进行简单的照搬；①这一点在统一式行政决策程序立法文本中表现得最为明显。这些立法文本基本都将行政决策的责任追究置于整个行政行为责任追究体系之中，并没有做任何特殊性的设置。并且，这些立法文本通常也只对追责缘由（违法、不当）和追责对象（机关、人员）进行规定。而对于B13指标（追责主体）和B15指标（责任形式），重大行政决策则明显具有自己的独特之处——重大行政决策的做出主体通常是一级政府的首脑，这就决定了对于他的追责，不仅包括行政系统内的同体追责，还包括人大等异体追责；重大行政决策关涉的利益主体众多，且较为广泛，影响力亦深远、持久，这就决定了对于他的追责，必须是终身的。如此，其责任形式基本是特定的，对于那些只能通过诉讼方式来实现的责任形式，如刑事法律责任，通常并不在此列。[10](p102)而对于上述这些特殊之处，我国地方行政决策程序立法基本上都采取回避的态度（如表5）。

表5 各二级指标的得分情况

在这4项二级指标上，并没有做得太好或太差的立法文本，整体上都处于一个相对中间的水平。当然，也不排除个别立法文本对某项二级指标的规定展现出一些可取之处。如《宁夏回族自治区重大行政决策规则》第36-39条对“追责缘由”的规定、《辽宁省重大行政决策程序规定》第27条对“追责主体”的规定，等等。这些，在我国以后的行政决策程序立法中都可以进行适当地借鉴和吸收。

结语：对未来我国开展行政决策程序立法的建议

总体来说，这次关于地方行政决策程序立法的评估结果并不令人满意。在具体的评估过程中，我们发现了许多现存问题，既包括体系架构上的，也有制度设计上的。但追根溯源，这些问题都可以归因于两个方面，即理论研究上的不充分和思想观念上的不重视。考虑到行政决策的重要地位及其现实影响力，未来我国行政决策程序的立法应当在理论界逐步加强对行政决策法学的研究、各级政府逐渐加大对行政决策程序立法的重视之前提下，采取一个循序渐进的进路。具体而言，在短期内，可以考虑由国务院制定《重大行政决策程序条例》，对重大行政决策行为进行集中规制；在中长期内，可以由全国人大参照《行政处罚法》《行政许可法》以及《行政强制法》等相关法律，起草和颁布全国统一的《行政决策法》，把所有行政决策行为全部纳入法治化的轨道；当然，最后理想的目标则是全国统一《行政程序法》的出台，以将行政决策置于整个行政权的运行过程中来加以考察和规制。另外，需要强调的是，在制定上述这些立法文本的过程中，一定要适当借鉴和吸收我国已有地方行政决策程序立法的先进经验和有益做法，尽可能地将行政决策程序的所有要素，如行政决策的概念、行政决策程序的价值目标和制度构成、行政决策的责任追究等，都涵盖进去，并对它们进行一个全面、科学、合理地设计。如此，才能增强我国行政决策程序立法在实践中的可操作性，继而发挥其应有的功效，使其成为一部名副其实的“良法”。

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责任编辑王京

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