近年来，随着我国城镇化进程的加快，公共服务设施的建设缺口日益增大，在政府财力较为有限的背景下，房地产开发项目代建公共服务设施逐步被国内多个大型城市所采纳。该模式是指公共服务设施随房地产开发项目一同立项，占用独立地块，由开发商负责投资建设，建成后无偿移交给政府。与政府投资建设相比，代建模式缓解了财政资金压力，建设效率有所提高。

公共服务设施是城市功能和品质的重要体现，对比北京与国内外在完善公共服务配套设施建设方面的做法，对于北京建设和谐宜居之都具有重要的现实意义。

国内做法

房地产开发项目代建公共服务设施在国内并没有统一的模式，上海市按照一定的收费标准和建设用地上居住建筑的面积，向建设单位单独收取居住配套公共服务设施建设费。从2011年5月1日起配套费的征收标准由住宅建筑面积每平方米320元调整为430元。配套费的使用范围包括：每平米30元由市统筹用于轨道交通建设；住宅建设基地市政公建配套；市政府同意的其他配套设施建设。

在具体征收环节上，上海市《关于本市城市基础设施配套费征收和使用操作口径的通知》中规定，建设单位在领取标有住宅建筑面积的建设工程规划许可证之后、领取规划许可证对应的建筑工程施工许可证之前，按照规划许可证核发的住宅建筑面积一次缴清配套费。经认定的保障性住房项目，若开发单位资金确有困难的，经配套费征收主管部门批准后，可以分两次缴纳配套费。对于容积率低于0.8的住宅建设基地，统一按0.8容积率核定征收配套费面积。配套费征收部门应当在建设单位申领项目交付使用许可证前，根据项目实际测绘面积，对已缴纳的配套费进行清算，多退少补。

广州则根据2016年出台的《广州居住区配套公共服务设施管理暂行规定》，对居住区配套公共服务设施主要采取无偿代建、成本价代建和自建自用三种方式。

对于幼儿园、小学、中学、社区卫生服务中心、文化站、派出所、公共厕所、垃圾收集站、消防站、公交首末站等符合划拨用地条件的公益性配套公共服务设施，不计入房地产开发项目用地的土地出让金，由建设单位统一代建，建成后无偿移交给市、区住房和城乡建设行政主管部门。国土资源和规划行政管理部门在土地出让底价评估时综合考虑上述配套公共服务设施的建设成本。

对于变电站、邮政所，由电力、邮政企业按照建设成本出资委托建设单位代建；独立用地的变电站，可以由建设单位代征用地后移交给电力企业自行组织建设。

群众性体育运动场地、家庭综合服务中心、托儿所、农贸市场、老年人福利院、社会停车场和其他商业服务设施等，由建设单位建成后按照规划确定的使用功能进行使用和组织经营管理。

在建设时序方面，广州规定全部配套公共服务设施应在规划地块建设总量（不含居住区配套公共服务设施的建筑面积）完成80%前建设完成，居住用地内独立设置的居住区配套公共服务设施应在规划地块建设总量完成50%前建设完毕，并取得建设工程规划验收合格证。其中，垃圾压缩站、变电站、公共厕所、社区卫生服务中心、社区卫生服务站、派出所、公交首末站等设施应先于住宅首期工程或者与其同时申请建设工程规划许可证。

在移交时间和标准方面，广州规定配套公共服务设施应在取得建设工程规划验收合格证后1年内完成，一般由建设单位以毛坯房的标准进行移交。但幼儿园、小学、中学、垃圾压缩站、公共厕所、变电站、消防站、派出所、公交首末站应当按照标准完成装修。市、区住房和城乡建设行政主管部门按照成本价支付给建设单位装修费用，不得增加接收条件，也不得额外要求增加建筑面积和提高装修标准。

成都市则鼓励以社区综合体方式设置公共配套设施。社区综合体是指由社区管理、社区文体、社区医疗、社区养老、社区商业等功能等构成的公共服务设施聚集体，包括社区用房、养老服务设施、农贸市场等公共配套设施和便民店、生鲜农产品配送点等便民商业服务设施。

根据《成都市人民政府办公厅关于加强居住区公共配套设施建设管理的意见》，公共配套设施应纳入控制性详细规划并予以公布。为提高公共配套设施建设和使用效率、集约利用土地，宜以社区综合体设置公共配套设施。

在用地管理方面，《意见》指出单独占地建设的公共配套设施，符合《划拨用地目录》的，可采取行政划拨方式供地；由市、区级财政或市、区级全资国有平台公司投资建设的农贸市场、社区综合体等公共配套设施用地，可采取行政划拨或协议出让方式供地，协议方式供地的出让金按所在区域商业用地基准价的20%收取。拟上市出让宗地周边规划服务该宗地的公共配套设施应同步建设，其中农贸市场、中小学、幼儿园、垃圾转运站等必要的公共配套设施应优先同步建设。

在主体职责方面，成都市成立公共配套设施建设管理小组，负责制定工作目标、年度建设计划和决策、协调重大事项，领导小组组长由市政府分管领导兼任。领导小组办公室设在住建委，负责承办领导小组日常工作、协调、督促成都高新区和五城区公共配套设施建设管理。成都高新区、成都天府新区管委会和各区（市）县政府设立相应议事协调机构及办公室，负责所辖区域公共配套设施建设管理工作。

而重庆的公共配套服务设施则以房地产开发企业代建为主，而且严格执行房地产开发企业建设承诺制度。

依据最新的《重庆市城市房地产开发经营管理条例（2013年）》，房地产开发企业应当按照开发建设方案对开发项目配套设施的建设内容、建设期限、产权界定、移交使用等事项作出书面承诺，并在办理预售许可手续之前填写房地产开发项目配套设施建设承诺书，自预售当日起在销售现场显著位置张贴公示。一旦开发商违规，一方面将面临限期整改和罚款，另一方面购房人也可将承诺书作为重要的起诉证据来进行追责。

国外做法

在美国，通常情况下，城市细分法规要求开发商为新开发项目的居民或租客提供基本的服务设施，包括地方街道、上下水管线、排污设施、停車场和康体设施等。

此外，地方政府还会就开发行为向开发商征收影响费，又称为“系统开发费用”或“开发影响费”，其数额与开发项目使用公共设施的类型与数量有关，也可以认为是公共设施建设的分摊费用。这些费用主要包括土地代征、设施建设或为公共设施建造等直接支付的费用。

目前越来越多的社区被收取影响费，因为这些收费可以用来支付开发项目边界以外与项目相关的设施建设费用，是重要的融资工具。例如，开发商必须支付连接费使他们的项目与供水及下水系统相连，而这些费用被用来改善项目场地外的主干线、泵站和水处理设备等。影响费还用来支付服务于多个开发项目的大型公园和康体设施、主要公路路段、排水系统、学校和其他类型的设施。有关收费法规明确了收费标准和计算方法，使开发商可以预先估算将来要支付的费用。大多数社区允许开发商直接建造设施来抵消需缴纳的费用。

影响费数额从几百美元到数千美元不等。由佛罗里达大学政府责任研究中心对33个行政区域的调查表明，1997年每套住户住宅的平均影响费是11856美元、多户住宅每套为9118美元、工业用房每1000平方英尺超过1883美元、普通办公楼每1000平方英尺超过3038美元、零售用房每1000平方英尺超过4207美元。由于服务设施建设需求随着经济活动或人口增长步伐日益增加，地方政府收取的影响费用呈现显著增加趋势。

与美国的收费模式不同，新加坡主要由开发商配套建设，并由开发商或物业方进行集中经营与管理。但政府在空间布局上采取集中布局模式，一般以3000～9000户家庭为单位进行设置，用地80～100公顷，含6～7个邻里组团，并统一称为邻里中心。邻里中心将商业性和公益性项目有机结合，以12项必备功能（超市、银行、邮政所、餐饮服务、洗衣房、美容美发服务、药店、文化用品店、维修部、文体中心、生鲜菜场、卫生服务中心）为基础，以中介服务、礼品鲜花店、书店等为补充。

与传统的公共服务设施分散布局模式相比，邻里中心的优势在于：一是建立了政府主导型社区发展模式，由政府掌握邻里中心的规划和建设权，打破了原有居住区由开发商主导规划、各类社区服务自发形成的社区发展格局。二是对社区服务设施进行集中布局和建设，全方位满足社区居民的多元化需求，增近社会交往和交流。三是采取独立建筑形式，根据所在区人口数量，一般建一栋建筑面积在5000～10000平方米的综合楼，有利于节约土地资源，减少环境污染、噪声扰民等问题。四是摒弃了传统商业沿街布局模式，使交通干道两侧不再有路边商店，保证了城市交通顺畅。

北京现状

按照《北京市居住公共服务设施配置指标》（京政发[2015]7号文）中的分类，北京的居住公共服务设施包括社区综合管理服务、交通、市政公用、教育、医疗卫生、商业服务6大类52个小类。

近年来，房地产开发项目代建公共服务设施在北京也得到了广泛应用。依据北京居住公共服务设施的分类标准，通过对市发展改革委2013年到2016年4月期间批复立项的房地产开发项目进行筛选，共查找出138个房地产开发项目的建设内容中有代建的公共服务设施，共建设各类公共服务设施252个，总投资（建安成本，不含土地费用）近50亿元。

从代建公共服务设施类型看，教育类设施数量最多，共149个，总建筑面积102.3万平方米。其中数量最多的是幼儿园，共计102个，规划建筑面积36.9万平方米。中小学43个，规划建筑面积60.9万平方米，其中小学25个，规划建筑面积28.2万平方米，中学9个，规划建筑面积20.9万平方米，中小学合校13个，规划建筑面积16.8万平方米。幼儿园单个项目的建筑规模一般在3000-4000平方米左右，小学单个建筑面积一般在10000-15000平方米左右，中学和中小学合校面积差异较大，最小的不足10000平方米，最大的近5万平方米。

社区综合管理服务类设施共有32个，规划建筑面积16.9万平方米。这类设施中使用代建模式的主要是面积比较大的文体设施、养老设施、办公用房等，以及派出所一类特殊机构。其中，养老服务设施的比重最大，共12个，规划建筑面积7.3万平方米。

交通类设施共29个。其中社会停车场18个，公交场站设施11个，包括首末站、停车楼、充电站等。此类设施的特点是占地面积较大，但建筑体量较小。不同项目的建筑体量差异较大，最少的建筑面积仅500平方米，最多的上万平方米。

市政公用设施类共20个，建筑面积4.8万平方米。其中邮政、电信类设施9个 ，建筑面积2.6万平方米。环卫设施7个，建筑面积0.8万平方米。水电气热设施4个，建筑面积1.4万平方米。

医疗卫生设施类共21个，总建筑面积8.1万平方米。此类设施中使用代建模式的主要是社区卫生服务中心级别的设施，单个建筑面积一般在2000-4000平方米。其中2个地块兼有医疗和养老性质，建筑面积分别为7643平方米和12600平方米。

除上述5大类设施之外，代建设施还包括消防站1个，面积4063平方米，位于大兴区亦庄新城。

而从代建公共服务设施区域分布看，除核心区的两个区外，各个区均有涉及房地产开发项目代建公共服务设施。

代建较多的区有丰台、朝阳和房山。其中丰台区代建数量居全市第一，58个项目中有20个项目代建了41个公共服务设施。另外，平谷区虽然项目不多，但代建比例较高，12个立项项目中有8个项目代建了11个公共服务设施，内容涉及教育、社区服务、交通、市政多个领域。

较少的区主要位于核心区和生态涵养区。其中核心区两个区的11个项目，没有代建公共服务设施。延庆、怀柔、密云这三个区本身房地产开发项目就比较少，相应的代建公共服务设施也比较少。此外，海淀区代建比例也比较低，25个项目只有6个有代建公共服务设施，且除了一个建筑面积14400平方米、投资3759万元的小学外，其他建筑规模都不大，单个投资不超过1000万元。

造成各区之间差异的因素主要有三个：一是受本区房地产开发项目数量的制约，近几年来房地产开发项目集中的区域，使用代建模式的机会也就较多，如丰台、朝阳。二是区级财政财力强弱不一，财力较强的区代建量较少，如海淀区。三是受公共服务设施缺口情况影响，特别是外来常住人口比重较高的区缺口较大，选择代建模式可以尽快补充供给，如昌平区、通州区。

从承担公共服务设施代建任务的项目类型看，各类住宅开发项目中均有所涉及，个别非住宅开发项目也有所涉及。其中商品住宅项目（含自住型商品房）83个，代建公共服务设施共158个；保障房项目52个，代建公共服务设施89个（其中安置房项目37个，代建公共服务设施67个）；其他类型项目4个，包括3个集资建房和1个非住宅项目，代建公共服务设施5个。

房地产开发项目代建公共服务设施，虽然大体上都是政府提供土地、开发商承担建设成本、建成后移交政府部门，但在细节上，不同地区、不同项目、不同类型代建设施的具体操作方式多种多样。

在土地出让方式上，以招拍挂方式供地的商品房项目，代建公共服务设施用地主要采取在出让范围之外划拨土地的方式，也有少部分可以社会化运营的设施（如社会停车场）收取了土地出让金。保障房、安置房通常采取与住宅一起整体划拨或协议出让地块，并限定各个用途地块的占地面积及建筑面积。

在移交-接收环节，不同类型的公共服务设施、不同接收主体，方式也不相同。多数公共服务设施是无偿接收，邮局等少部分设施，接收方按照一定标准向开发商支付费用。

在接收部门上，有的区是由区住建委先统一接收，再转给具体使用部门，如朝阳区、丰台区；有的区则是由相对应的主管部门直接接收，如大兴区、房山区；有的是具体使用者接收，如房山区的环卫设施由环卫集团接收。

摸清了北京的家底，掌握了国内外代建公共服务设施的主要做法，有助于对不同领域的代建模式进行深入分析，并在分析利弊的基础上，提出完善代建模式的对策。

（作者单位：韩伟、杨杰，北京市发展改革委；滕秋洁、賈硕，首都经济社会发展研究所）