崔志喜

摘要：测绘技术在国土资源管理中已广泛和普遍使用。保持耕地总量动态平衡，测绘技术是实现保护目标的有效手段。基层国土资源管理建设中的测绘事业应得到重视和加强，其有助于实现耕地总量动态平衡工作。

关键词：测绘技术；耕地保护；实现目标；必要手段

国土资源部门作为国民经济建设发展的重要支撑部门，法律赋予的职责不仅管理关乎国计的工业、交通、商业等用途的建设用地，还要管理关乎民生生存的农业用地。新的《中华人民共和国土地管理法》在第九届全国人大常委会第四次会议1998年8月29日通过修订完善后再次颁布实施，《中华人民共和国土地管理法实施条例》也同步修改实施，其中 “耕地保护”以整篇章节明确写入法律法规。实施土地开发整理复垦保持耕地动态平衡的耕地保护职能正式明确为国土资源管理部门法定职能。

土地管理法要求严格落实土地用途管制制度，严格保护耕地，通过各种措施保持耕地总量动态平衡，严守国家耕地红线18亿亩。国家出台各种鼓励政策集约高效挖潜开发已有建设用地，实施占一补一，防止占优补劣，建设土地整治项目等等保护耕地措施，努力实现耕地总量动态平衡。国土资源部门在具体行使保护耕地权力和履行国家赋予的职责时离不开测绘技术的支撑。现就这些方面作一浅谈：

1. 实现耕地保护动态平衡管理目标，测绘手段作用日益突显

全面掌握国土资源家底实际情况是国土资源部门落实保护耕地职能的基础。2008年正式启动第二轮全国土地调查，第二次全国土地调查成果查清了每块土地的地类、位置、范围、面积分布和权属情况，为管理者提供了土地宏观调控及国土资源管理中所需要支撑的基础数据。国务院和国土资源部相继出台一系列加强耕地保护的有效政策，例如国土资源部公布2006年8月1日起执行的《耕地占补平衡考核办法》、国务院2010年12月公布的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）等，如何让这些政策落地产生预期的监测监管效果，有效手段便是真实有效的测绘成果。

国土资源管理部门要对发生涉及所谓耕地动态平衡变化的地块要有针对性的掌握地块的准确地理位置，地块内部权属、地类分布、地面工程附着物、农业灌溉水源、道路等信息。通过补充耕地的来源地块土地利用现状调查，与有效工程建设投入土地整治后地类变化对比分析，验收确认相应耕地质量等别，完成真正意义上的动态平衡，使占与补相協调，保障国家总量层面不减少。调查测绘的具体内容包括整治前后地块内部相应地类面积，原有基础设施情况如井、渠、路、电等配套情况与相应整治后的情况，并形成统一要求的图件为确定耕地质量等别提供有效依据。建设用地的增减挂钩根本目的也是要保护有限耕地资源，为防止出现建设用地虚减实增，弄虚作假，玩数字游戏，通过测绘手段用坐标控制增减范围，并配合空间监测手段监督监管。

2. 实现耕地保护动态平衡管理目标，基层基础测绘亟待发展

2002年测绘法进行修订时，对测绘管理体制做出了较大修改，从原来的分部门管理体制，改为国家测绘部门的统一监督管理。2009年政府机构改革中，国家测绘局归口国土资源部管理。测绘技术在国土资源管理中的运用占据着相当的比重，从全国到地方测绘的分层管理，各有侧重符合我们的国情，不用赘述。

市县级国土资源管理部门承担着国土资源管理总量80%的职责，大量基础性工作与测绘息息相关，但在市县级测绘发展层面的状况是测绘技术服务的能力与实际需求严重不匹配。本文作者在此希望社会各界呼吁国家应在市县级建立完善的机构，投入专项资金，加强基础测绘设施、设备、人才队伍等方面的建设，为县市级提供可以共享的测绘信息资源。目前，具体测绘业务准入已市场运作，这使测绘机构与测绘人才如雨后春笋蓬勃发展起来，但作为基层国土资源管理机构的公益性测绘事业发展滞后。隶属于县市级地方国土资源部门的测绘机构和人才发展状况良莠不齐。事实证明，市县级地方国土资源部门存在测绘力量的部门在日常管理上具有非常明显的管理便捷效果，工作高效。

3. 实现耕地总量动态平衡目标，统一规范的翔实资料是基础

所谓耕地总量动态平衡管理反映出来的是一种动态，要求管理者掌握的资料应时时更新，管理者和决策者才能做出正确的管理指令。目前，国土资源管理部门已利用网络技术建立起如城乡建设用地增减挂钩在线监管系统、农村土地整治监测监管系统、占地补平衡系统对全国耕地利用保护做到时时监管监测，这些数据的准确程度很大程度取决于测绘成果的准确。

实现耕地总量平衡，就必须做好两件事：一是由耕地变为非耕地数量的减少，另一个是由非耕地变为耕地的增加补充。由于我国的国情所限，耕地资源是中华民族的生存根本，关于民族的生死存亡的大事，必须执行最严格的耕地保护制度。因建设需求占用土地，是耕地减少的主要原因。不能无节制不加选择的随意占用耕地，如何控制和减少，必须制定出精细的总体性规划，其中测绘技术是必须。通过测绘手段形成准确的基础图件，划定可开发建设范围与严禁开发范围加强耕地保护。大家熟知的香港是世界上典型的人口密集度高的地方，但是香港发展建设至现在仍有大片的耕地存就是土地用途管制性使用的典范。在耕地补充增加上，必须通过测绘的手段来进行行之有效的监管，使补充的数量不能少，质量不降低。使土地使用者在取得占用土地收益的同时，必须承担补充耕地的责任。防止其占优补劣，占多补少。以上如没有统一规范的翔实基础测绘图件支撑，根本无法实现监测监管的目标。管理层面应制定具体统一的图件图例、比例尺寸、统一坐标系统以及统一的评价系统等对耕地总量动态平衡进行系统保护。

4. 新测绘技术的运用，助力实现耕地保护动态平衡管理目标

在耕地保护动态平衡监测中可采用先进的测绘技术有：如GPS全球定位系统、无人机航拍、数据建模技术等。

现在国家在农业耕地保护方面的投资力度逐年增加，本文作者所在的旗县近年的仅国土一部门投资耕地整治项目资金就已有上亿元，整治面积达10万亩以上。如此大的规模投资，如没有测绘图件支撑情况会是怎样很难想象，测绘技术特别是新的测绘技术手段必须在耕地保护中得到应用。

举例土地整治项目，为保障国家资金投入后的实效和项目区受益群众的需求，必须有科学的可行的规划设计，必须开展土地整治规划的前期测绘工作。在土地整治的前期测绘工作中采用全国第二次土地调查成果土地利用现状图并结合最新遥感影像资料，加上采用GPS全球定位系统GPS—RTK作业方式，采集野外数据，利用地形地籍成图系统CASS绘制形成较翔实的现状地形图。而后将此图交由设计部门设计出符合实际情况的土地整治设计图纸来满足土地整治的要求。

测绘勘测中采用GPS全球定位系统GPS—RTK作业方式的优点是：

（1）GPS—RTK测量可以全天候作业，能大大缩短作业周期；

（2）GPS—RTK测量可和国家坐标系统联测，形成符合设计要求的1980年西安坐标系的测量成果；

（3）GPS—RTK测量采集的野外数据可以快速地导入CASS地形地籍成图系统，人工干预少，人为错误发生的概率很低，形成高质量的数字化现状地形图成果；

（4）GPS—RTK测量成果的精度均匀，无累积误差，测量质量可靠；

综上所述，当前的耕地保护与新的测绘技术息息相关，相辅相成。当然现代的测绘技术已不再是以前狭义的平面测绘，还应包括空间立体影像测绘。在耕地总量动态平衡保护监测监管中，国土资源遥感卫星在空中实时产生的遥感影像，可以做到时时动态监测监管，对全国耕地变化情况做出研判和分析及有针对性的点、线、面状图斑做出重点监测。测绘技术将逐步在国土资源管理中得到重视，成为保护耕地实现动态平衡的一种最有效手段。

参考文献：

[1] 《中国耕地保护的体制与政策研究》南京农业大学公共管理学院教授 吴群.

[2] 《测绘学概论》宁津生、李德仁等.

[3] 魏兴加. 数字化测绘技术与地质工程测量的相辅相成[J]. 西部资源， 2015（5）：4-5.