陈江华+邓叶芬+许杰

摘 要： 在当前纪委深化三转、回归监督执纪问责的本位的大背景下，应当注重充分发挥纪委作为党内监督的专门机关的监督作用，以此强化高校党内监督。本文基于“把纪律挺在前面”的视角，在梳理高校党内监督工作现状的基础上提出对策：增强责任意识，形成反腐合力；加强法制建设，正确理解党纪与国法的关系；准确把握纪法衔接条款的内涵；加强纪检监察队伍监督执纪问责的能力建设。

关键词： 高校党内监督机制 “把纪律挺在前面” 高校纪委

根据《中国共产党章程》第44条的规定，纪委的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。2013年党的十八届三中全会明确提出党委负党风廉政建设的主体责任，同时也明确纪委应当深化三转，回归监督执纪问责的本位。因此，相較于之前的全过程参与式的纪委监督，纪委如何适应“转职能、转方式、转作风”的新要求，如何坚持“把纪律挺在前面”，充分发挥纪委作为党内监督的专门机关的监督作用，是一个值得深入研究的课题。高校作为人才培养的摇篮，更要注重反腐倡廉的教育与建设。本文以高校纪委为主要研究对象，基于“纪律”的重要性分析高校党内监督机制。

一、高校党内监督工作模式的现状

1.当前高校都在积极推进党委主体责任、纪委监督责任的落实。

自2013年党的十八届三中全会明确提出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”以来，各高校都积极推进党委主体责任、纪委监督责任的落实，教育部于2014年文件要求“进一步落实党委主体责任和纪委监督责任，推动学校事业健康发展”。驻教育部纪检组组长王立英分别约谈中国人民大学、上海交通大学等14所高校新任纪委书记，督促高校纪委落实监督责任[1]。

2.高校纪委积极深化三转，回归监督执纪问责的主业。

在当前背景下，高校纪委退出党委的具体的业务领域，“转职能、转方式、转作风”，重点放在“监督”方面，以监督、执纪、问责为主责主业是大的趋势。教育部在印发的《中共教育部党组2016年党风廉政建设工作要点》的第二十一点明确提及应当进一步深化“三转”，高校纪委通过“三转”，一方面还原角色定位，另一方面明确角色定位，专注监督执纪问责。

3.高校纪委提高主动发现案件线索和查信办案的工作能力。

高校纪委“三转”的同时，必然转变以往的工作方式，提高新的工作能力。各高校纪委均能主动履行监督责任，通过实施专项检查、约谈相关人员等方式，发现问题线索；在查信办案上，提升纪检监察办案人员的业务能力，注重查信办案程序的规范，形成问题线索处置集体研判机制，建立问题线索处置业务台账，等等。

在党内监督工作中不可避免地存在一些问题，有些问题的存在甚至会从根本上影响两个责任的落实。据报道，西部一名省级纪委派驻纪检组长向记者反映：“一名中层干部顶风违纪，我们坚决查了，个别厅领导先是找我说情，后来还在党组会上甩脸色、发脾气。主体责任要落实好了，这种情况不会有。”[2]在高校，不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象同样不同程度存在。一些同志监督下级怕丢“选票”，监督同级怕伤“和气”，监督上级怕穿“小鞋”，这就导致党内监督缺位，必然导致党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。追究深层次原因，主要为主体责任意识不到位并影响监督责任的落实、高校纪委监督责任的依据不足，反腐倡廉工作上位法的缺失等。

二、高校党内监督工作的问题分析

1.原发性问题：监督责任如何定位。

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第三十六条明确提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”[3]纵观整个中共建党历史，党委的党风廉政建设主体责任一直都存在，只是表现形式不一，在建党初期为政治规矩、政治约束，后来不断完善。目前，落实“主体责任”已经贯穿于全面从严治党的全过程。这就要求纪委的监督工作模式是全过程参与式的。但在高校内部，因为高校纪检监察部门作为监督主体，与监督客体的被监督部门处于同级地位，在财务、干部管理等方面需依附监督客体，所以高校纪委有些时候放不开手脚开展监督工作。

因此，高校纪委的监督责任应当如何定位，如何处理好主体责任与监督责任的关系，使主体责任与监督责任形成共同的合力，是解决问题的关键所在。

2.基础性问题：反腐倡廉上位法缺失。

《中国共产党章程》作为党内的最高章程，其第四十四条明确规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”但对于纪检监察机关在履行监督职能时的具体权力并没有明确的规定。纪检监察机关在参与重大决策时只是出席某些会议，对于被监督的同级党政干部并没有直接的制约权。

对比国外监督部门的监督责任的实践，国外部分监督机构隶属于政府，我国纪委是隶属于党的体系。如芬兰的监督依据直接来源于宪法，新加坡的《防止腐败法》授予调查专员可以在没有逮捕证的情况下逮捕违法人员的权力，瑞典在二十世纪初叶就制定了《反行贿受贿法》，芬兰在20世纪20年代制定了《公务刑法》，等等。

在中国，反腐倡廉法这一上位法一直尚未制定，而纪委监督责任的落实需要依托于一个良好的法治文化环境，中国自古以来讲究礼治而非法治，礼大于法。法制，作为制度实施的可靠保障，法制的不完善会直接影响制度的执行，从而导致制度运行成本增加。纵观各国反腐实践，制定一部统一的“反腐败法”可谓是反腐倡廉的有效举措，就我国目前的情况而言，并没有一部专门的国家层面的“反腐败法”，也就不存在“反腐败法”赋予纪检部门的强有力的权力以保证监督执纪问责的顺利开展。

三、基于“纪律”视角强化高校党内监督机制的对策

1.增强责任意识，形成反腐合力。

基于“纪律”视角强化高校党内监督机制必然要求高校纪委与党委合力，共同促进“两个责任”的有效落实。合力的前提是思想认识的统一，同时也需要党委的各职能部门明确职责分工，把党委主体责任的任务进行细化分解，组织人事部门、宣传部门、教学、科研、财务、招生、资产、基建、后勤、招标采购等业务管理部门各司其职，自身加强监督管理，防范廉政风险，增强党风廉政建设和反腐败工作综合效果等[4]。

根据2016年10月27日起实行的《中国共产党党内监督条例》的规定，整个党内监督体系的构成是党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党员民主监督的党内监督体系。这说明，高校党委和高校纪委都肩负监督的职责，高校党委本身要自行自我监督，高校纪委是监督的再监督，专注监督执纪问责，严格责任追究。由此构建高校党委各职能部门自身监督，高校纪委以“局外人”的身份加强监督，以促使高校党风廉政建设工作落到实处。

2.加强法制建设，正确理解党纪与国法的关系。

对比国外监督机制，反腐机构的设置、领导体制、权力的使用与界限都是由法律直接规定的。从我国当前的法律规定看，尚无一部国家层面的《反腐败法》对纪委的监督责任予以规定。同时，在我国当前纪委的监督责任的依据主要是党章，党章是中国共产党作为一个政党的内部最高层级的规章，但这并非说党章有了规定，法律就没有规定的必要，党纪与国法二者是有机统一的，依法治国与依规治党是具有本质上的一致性的。宪法是国家的根本大法，它赋予了执政党治国理政的责任和使命；党章作为党内根本大法，是管党治党的总章程。“依规治党”，就是在党中央的领导下，依照党章和其他党内法规规定的职责、权限、程序，从事党的各项活动。党的政策，在党内是通过党规党纪体现和落实的，在国家治理中则是国家法律法规的先导和指引。因此，依法治国就是执行党的政策，依规治党最终表现为依法治国，二者在本质上是一致的。

3.准确把握纪法衔接条款的内涵。

正因为党纪与国法是内在统一的，依法治国就是执行党的政策，依规治党最终表现为依法治国。因此，2015年版的《中国共产党纪律处分条例》的第四章第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十二條、第三十三条共规定有五个纪法衔接专门条款，为确保纪法衔接条款在实际工作中的落实，又专门规定第一百一十五条，作为确保纪法衔接条款执行到位的保障性条款。

从上表可清晰地看出纪比法严的精神，比如党员的行为只要涉嫌犯罪，就应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；党员犯罪情况轻微，可能不起诉或免予刑事处罚，但纪律处分却仍然存在。此外，第一一五条中关于对纪法衔接工作的保障是从追究双重责任入手，加大责任追究力度与广度，既追究直接工作人员的直接责任，又追究领导责任，以此促使纪委执纪问责的责任落到实处。

4.加强纪检监察队伍监督执纪问责的能力建设。

纪检监察队伍的能力水平是纪检监察工作效率和质量的保证，直接影响党内监督和反腐倡廉作用的发挥。王岐山在十八届中央纪委二次全体会议上强调，要用铁的纪律打造人民满意的纪检监察干部队伍，要建设一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的纪检监察干部队伍。在当前纪委“三转”的新模式下，除应当加强纪检监察部门工作人员的能力建设以外，也要提升纪检监察整支队伍的合力，注意加强对二级党委纪检委员、党员中的党风廉政建设督导员队伍的培训，充分整合监督资源，构建立体监督队伍结构，以使提高监督合力落到实处。

参考文献：

[1]李彤.中纪委驻教育部纪检组长.约谈人大等14高校纪委书记[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/0623/c1001-25188102.html，2014.6.23

[2]尹健.部分省级纪委派驻纪检组长谈履职——监督之剑越“磨”越锋利[N].中国纪检监察报，2015-04-21（3）.

[3]中央政治局.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，2013-11-23.

[4]中央教育部党组.中共教育部党组关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见[Z].教党[2014]38号.

基金项目：2016年上海市教卫党委重点课题：强化高校党内监督机制的对策研究——基于“把纪律挺在前面”的视角。