罗海岩+刘俊卿

取消城市轨道交通设备准入限制的同时，应附加一些配套监管手段。

中国城市轨道交通产业面临重大发展机遇的同时，来自行业准入、国产化率审核等方面政策层面的调整，让产业未来的发展新增变数。

根据国家发改委、商务部等部门的相关文件，我国将取消轨道交通制造等领域的外资准入限制。国家发改委一位有关负责人称，在未来城市轨道交通项目中，发改委将不再通过审核具体项目招标文件来控制国产化率。

国内轨道交通产业界人士表示，这意味着，此前为扶持中国城市轨道交通产业、确保城轨交通国产化率而设立的相关政策，将进入空窗期。

接受记者采访的多位产业界专家表示，我国轨道交通产业虽然在过去几十年间取得了巨大成就，已经能够与世界一流企业同台竞争，但还未实现全面引领，从自主创新、产业发展以及安全风险等多个层面考量，还需要国家政策的有关扶持，加强准入放开后的管理和服务工作。

此外，重大的民生工程，必须加强严格监管。比如，近日发生的西安地铁被实名举报采用偷工减料的不合格电缆，存在巨大安全风险，危及每天往返于封闭空间的成千上万名乘客的安全，引起了社会的广泛关注，而且随着舆情不断扩大，许多城市的建设中也发现了这家奥凯公司的劣质产品，已有多人被控制调查。这些都应引起高度警醒。

政策監管空窗期

2016年12月7日，国家发改委、商务部发布新一版《外商投资产业指导目录》征求意见稿。征求意见稿中，没有提及过去一直坚持的“轨道交通运输设备限于合资、合作”。随后，《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》发布，将取消轨道交通设备制造等领域外资准入限制。

此前，为扶持中国城市轨道交通产业，确保城轨交通设备国产化率不低于70%的政策落地，国家发改委对各地城市轨道交通项目招标文件进行审核。外资企业进入中国轨道交通市场必须与中国企业合资，组成联合体投标，不能单独在中国建厂和单独参与轨道交通项目招投标。

为了打开中国市场，外资企业都选择与中国企业组建合资公司。1999年，法国阿尔斯通与上海轨道交通设备发展有限公司合资成立上海阿尔斯通交通设备有限公司，进入轨道交通车辆设计和车体拼装等领域。2003年，加拿大庞巴迪与新誉集团合资成立了江苏常牵庞巴迪牵引系统有限公司，生产铁路交通的牵引系统。

对城市轨道交通设备提出国产化要求并非中国特色，而是许多国家的通常作法。国家发改委原副主任张国宝表示，他在考察纽约地铁和庞巴迪时了解到，美国不生产地铁车辆，所需车辆主要从庞巴迪进口，但根据美国法律“buy America”（购买美国产品）的相关条款，要求地铁车辆在美国生产的比例要占到80%。

中国中车股份公司副总裁楼齐良介绍，当前，欧盟、南非、韩国等国家和经济体也都对城市轨道交通装备的国产化提出要求。中车股份曾以明显优势参与韩国城市轨道交通项目的全球招标，最终却因对方在技术条件方面设置障碍，导致在竞争中落败。

准入政策调整将对中国城市轨道交通产业发展产生深远影响。中国城市轨道交通协会技术装备专业委员会秘书长王飚向《财经国家周刊》记者说，国家发改委不再审核招标文件后，尚未提出相应的后续监管手段，城市轨道交通装备国产化自主化的政策实施亟待完善。

中国工程院院士丁荣军对《财经国家周刊》记者表示，取消轨道交通设备制造准入限制，不再审核招标文件后，有关部门需加强事中事后监管，如果放松对设备国产化比例的要求，国产化率得不到保障，外资企业长驱直入，将可能对城市轨道交通产业造成冲击。

扶上马再送一程

中国城市轨道交通产业并非没有实力与外资企业同台竞技。中国中车人士介绍，当前，在轨道交通制造领域，中国企业的制造水平已经相当成熟，中国高质量的地铁城轨不仅可以满足国内需求，近几年还接连中标美国、巴西等国的大单。

可以说，中国城市轨道交通产业正处于与世界一流企业同台竞争到全面引领的关键时刻。而“十三五”期间，中国城市轨道交通巨大的市场空间和多样化的需求，又将为相关产业技术提升提供更坚实的基础。

不过，虽然城轨交通设备国产化率迅速提升，产业实现快速发展，但整体来看，尚未实现全面引领，核心竞争力依然有待提高。

中车青岛四方车辆研究所有限公司董事长刘保明向《财经国家周刊》记者介绍，中国城市轨道交通装备产业在原始创新能力、标准体系建设、产业配套和国际化能力等方面还不够完善，行业管理体系不健全，新型城市轨道交通集成装备、核心零部件研发以及质量保证和试验验证能力方面还存在不足，制约着中国城市轨道交通装备产业的进一步发展。

楼齐良认为，中国城市轨道交通车辆等主机产品的前瞻性、基础性、共性技术研究还显不足。核心零部件研发基础薄弱，产品的安全性、可靠性和使用寿命等方面与发达国家相比仍存在一定差距。此外，在设计、制造和认证等方面还缺乏规范、统一和完善的标准体系，标准的适用性、配套性和时效性也有待进一步提高。

王飚介绍，中国城市轨道交通产业配套能力薄弱，装备部分基础零部件、基础制造工艺、基础材料的发展水平相对较低，配套产品性能质量和可靠性与国外有差距；城市轨道交通列控系统CBTC生产所需要的品质控制技术、例行测试检验技术、生产支持设备等仍未达到支持产业迅速发展要求；质量保障和试验验证能力需进一步提高。

中车股份旗下企业生产的城市轨道交通车辆虽然已经卖到国外，但相对于西门子、庞巴迪等跨国企业，中国城市轨道交通产业整体的国际化能力有待提高。

据介绍，中国轨道交通装备产品目前还是以国内市场为主，企业参与国际竞争的意识和能力与国际竞争对手相比还存在较大差距，在全球范围内配置人才、技术、研发、制造等能力仍显不足。

在如此形势下，丁荣军表示，城市轨道交通产业是依靠国内需求和自主创新迅速发展起来的民族工业，体现了国家战略和意志。城市轨道交通产业有必要继续坚持要求国产化率，支持产业把欠缺的短板补齐，才能实现从同台竞争到全面引领的跨越。这需要国家通过政策手段进一步予以支持。

避免盲目投资和安全风险

近年来，中国城市轨道交通发展之快、规模之大，影响深远，使其在经济社会中的地位迅速提升。作为战略性新兴产业和“中国制造2025”重要内容，城市轨道交通对实现自主创新的突破和带动产业结构转型升级，作用不可替代，在国民经济发展中具有重要战略地位。

中国城市轨道交通协会统计数据显示，京、沪、穗、深4个已经建成城市轨道交通网络的城市，规划在“十三五”期间完成投资6950亿元，比“十二五”增长47.5%；新建线路982公里，同比增长68.7%。全国已经有近100个城市提出发展城轨交通的规划和设想，除40多个城市已经开始建设外，60个城市已开始规划、勘测、设计等前期工作。

如此发展机遇和发展形势之下，城市轨道交通产业对政策调整后的监管需求更加迫切。专家表示，在城轨交通产业准入放开后，有三个方面的问题需要引起关注。

首先，国内一些招标中存在歧视国产装备的现象。国内企业虽然技术水平已经达标，但仍有用户以各种借口拒绝使用，部分用户为了降低决策风险，以自主设备非国际名牌为由，把国产设备拒之门外。

这种现象至今仍然存在，一位不愿具名的业内人士介绍，比如某特大城市三条地铁线路装备的招标，据称可能绕开整车，进行若干子系统招标，继而捆绑车辆，国内企业或将在竞争中失利。

其次，从过往的经验来看，运营过程中国产化率不足带来的教训很多。比如，北京先前建设的地铁线路，在运营中多为外方掣肘，售后服务滞后，饱受高价备品备件之苦。一个国内几百元的电力保护器件，外资动辄要价数万元，而且核心技术保密。但为了不影响正常运营，国内的运营方只能被动接受。

此外，巨大的市场空间让国内部分企业急于涉足城轨交通产业，导致产业过热。2016年以来，部分非轨道交通领域企业纷纷进入城市轨道交通设备领域，动辄万亿规模的轨道交通产业园被某些地方政府热捧，但实际上，目前城轨交通产业的制造能力已经基本饱和。

多位业内人士呼吁，在城市轨道交通建设和管理中，国家应责成有关部门制定管理和服务的具体办法，规范招投标文件，进行事中事后检查和监督，提出符合和有利于国家城轨交通产业发展的具体要求，在出现问题后也利于及时协调并予纠正。

业内人士建议，加强事中事后监管，可以体现为授权行业协会等第三方机构对企业和产品质量进行认证把关，确保城市轨道交通产业在保持适度竞争的同时，避免可能出现的盲目投资和安全風险。

王飚等人表示，国家在取消城市轨道交通设备准入限制的同时，应附加一些配套监管手段，避免使城市轨道交通产业陷入恶性竞争，重蹈光伏、钢铁、电解铝等产业覆辙，造成严重产能过剩。

丁荣军尤其提醒，要注意产业准入取消后可能带来的城市轨道交通设备安全风险。“中国城市轨道交通日均客运数量已经远远超过铁路，防范安全风险是产业健康发展的提前条件。”