陶 野

(西南民族大学 四川 成都 610000)

残疾人医疗救助发展研究
——以遂宁市为例

陶 野

(西南民族大学 四川 成都 610000)

由于人口增长与人口结构变动、社会与环境变化等因素的影响，我国残疾人的总量持续增加，残疾人口比例逐年上升。随着中央构建社会主义和谐社会目标的提出，党和政府对残疾人事业高度关注。对于残疾人群体，医疗需求是其继温饱问题之后出现的又一个迫切需要解决的问题。目前我国医疗保障制度对作为弱势群体的残疾人保障有限，有病不能医，小病酿大病，严重威胁着残疾人的生存和发展。因此，有必要根据我国的基本国情，结合残疾人的特殊情况，建立残疾人医疗救助制度，助患病的残疾人一臂之力，从而促进社会公平，维护弱者人权。

残疾人；医疗救助；社会保障体系

残疾人是一个特殊群体，他们由于身体障碍而处于社会弱势地位。社会救助作为残疾人一种最低层次的社会保障，是构建和谐社会的“安全阀”，也是人类文明进步重要标志之一。残疾人社会救助的对象是生活确有困难的残疾人，通过给予救济、帮助，保障其基本生活。残疾人社会救助的内容包括:医疗、康复、生活、就业、住房、教育救助和法律援助等。社会救助是目前解决残疾人问题最直接、最有效的办法。残疾人社会救助制度的建立和完善，对于维护社会安定团结，保障残疾人平等充分参与社会，共享遂宁市经济、社会和文化发展成果有重大现实意义。据2006年第二次全国残疾人抽样调查资料推算，遂宁市残疾人总数为4.48万人，占全省残疾人总人口的4.8%。从性别看，男性残疾人为2.11万人，占47.2%;女性残疾人为2.37万人，占52.8%。

一、目前遂宁市残疾人医疗救助的困境

1.当前快速增长的医疗费用已成为残疾人沉重的负担

近年来，我国医疗费用上涨非常的明显，“看病难、看病贵”变为老百姓所关注的话题，同时也让学者及高层管理者的高度重视。对城乡居民来说，医疗费用已成为家庭沉重的负担。医疗费用的快速增长使得医疗卫生费用成为继家庭食物、子女教育支出后的第三大消费，以致“看病难、看病贵”已成贫困人口所面临的大问题，因而“小病拖、大病扛”成为贫困人口面对健康问题时的无奈选择。健全的人们普遍都感觉医疗费用过高，何况是身体有缺陷的残疾人？由于残废人自身的残疾特殊性，康复医疗费用大，其家庭医疗及家庭消费支出都远高于全国平均水平。《2012年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示：2012年度城镇残疾人家庭人均医疗保健支出为1.5907万元，是全国城镇居民家庭人均医疗保健支出费用的1.5倍；农村残疾人家庭人均医疗保健支出为0.8844万元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出费用的1.72倍；残疾人迫切需要的救助中，排前3位的依次为医疗救助、生活救助、康复救助。报告同时指出，残疾人的就业形势依然严峻。残疾人受自身条件限制，靠自己就业、创业致富的难度很大。收支的严重失衡无疑给残疾人造成了巨大的经济负担和心理负担。本文中遂宁市地处西南，经济发展与东部沿海城市有一定的差距，整个四川省的残疾人数量站全国残疾人总数的十三分之一。面对这种形式，如何建立健全残疾人服务体现，让每个残疾人享受到平等的公共服务，是遂宁市乃至整个四川省要面临的严峻考验。

2.基本医疗保险制度无法给予残疾人有效保障

我国在城市实行公费医疗和劳保医疗时，在农村主要实行合作医疗。三大医疗制度在保障城乡居民身体健康方面功不可没，但随着经济体制改革、社会转型，原有制度的弊端逐渐暴露，我国开始对传统的医疗制度进行改革。2002年11月党中央、国务院召开全国农村卫生工作会议并下发《关于加强农村卫生工作的决定》，明确要求新型农村合作医疗制度从2003年开始试点。2007年7月，国务院决定以城镇非从业人员为对象，在全国开展城镇居民基本医疗保险试点。当前，以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗为主体的医疗保险制度已经从制度上实现了对城乡居民的全覆盖。在残疾人医疗保险方面，“参保”人数正逐年提升：城镇残疾人参加基本医疗保险的比例，2012年度比2011年度增加了14.8个百分点，农村残疾人中参加了新型农村合作医疗保险的比例不断上升，由2007年度的84.4%上升到2012年度的97.0%尽管扩面工作成效显著，但医疗保险制度仍然无法给予残疾人有效保障。其主要表现为：首先，医疗保险制度没有做到全面覆盖。2012年度仍有5.3%的城镇残疾人没有参加任何一种社会保险，其中6.7%的城镇残疾人未参加基本医疗保险；农村残疾人参加新型农村合作医疗比例较为稳定，但仍有3%的农村残疾人未“参保”。其次，医疗保险制度保障水平有限。一是保障项目偏少。

残疾人群体的身体状况比较特殊，对医疗服务有着较高的要求，但就目前医疗保险制度的保障范围来看，有的地方规定较模糊，虽相对灵活，但缺乏客观判断依据；有的地方规定很明确，虽易于实施，但限制性较大。尤其是新型农村合作医疗保险制度，其更多地聚焦在大病医疗保险上，认为大病才会致贫，而不重视预防保健、小病、小伤的发生。由于制度设计的缺陷，往往使得常见的慢性疾病、日常多发病等不能报销，这种局限不仅影响到残疾人的“参保”积极性，也使得残疾人医疗保障制度的效用性大大降低；二是报销条件苛刻，比如起付线较高、报销比例偏低等，使得贫困残疾人看病无法及时得到补偿，无力负担住院费用中的自付金额。也有少数地方给予相对优厚的给付，但在具体执行中，医疗服销也面临不小的考验。一方面其规定过于笼统，以原则性的意见居多，缺少客观指标，不利于落实；另一方面，在二元体制影响下，身份不同的两个残疾人即使在同一地区患同种疾病，所享受的医疗保险待遇也会有很大区别，这也使得医疗保险制度其保障的有效性大打折扣。因此，若低保人群一旦患病，他们不得不从基本生活费用中拿出一部分来支付医疗费用；而且，现有的低保制度只局限于补足家庭人均收入与贫困线之间的差额，微薄的救济金面对高额的医疗费用显得杯水车薪。收入低加上医疗费用的迅猛上涨，抑制了残疾人的医疗需求。

二、发展残疾人医疗救助的可行性

1.充分的法律依据为保障

为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》(国发[2009]12号)的精神，四川省残联合理的确定救助范围；实行多种方式救助；完善救助服务内容；合理制定补助方案。在完善相关制度的同时，还应简化程序，充分发挥医疗救助的便民救急作用；应加强配合，做好医疗救助与相关基本医疗保障制度的衔接；应加大资金投入力度，强化资金的管理；应加强协议监管，控制医疗费用不合理支出；应加强组织领导，密切配合，确保医疗救助工作顺利开展。随着中央构建社会主义和谐社会目标的提出，党和政府对残疾人事业的重视大大提高，一系列支持残疾人、保障残疾人权益的法律法规得到制定或修订。2007年2月14日，国务院第169次常务会议通过了《残疾人就业条例》，该条例自2007年5月1日起施行；2008年4月24日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，并自2008年7月1日起施行。《中华人民共和国残疾人保障法》第四十八条规定：“各级人民政府对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予生活、教育、住房和其他社会救助”；“各级人民政府对贫困残疾人的基本医疗保险、康复服务、必要的辅助器具的配置和更换，应当按照规定给予救助”；这一系列法律法规和政策措施的出台，既为残疾人医疗救助制度的建立奠定了坚实的制度基础，也对进一步制定和实施残疾人医疗救助制度提出了明确的要求。遂宁市根据相关政策创新残疾人权益保障机制，提高代表服务残疾人的履职能力依法完善残疾人权益保障协商机制、畅通利益表达机制。充分发挥残联组织参政议政作用，健全完善残联系统人大代表、政协委员工作联系制度，协助做好建议、提案和议案的起草、办理落实工作。协调各级法院、检察院加强对残疾人的司法保护。探索建立司法联席会议制度，探索通过司法手段维护残疾人权益的新途径和新方法。在遂宁市残联已全部建立残疾人法律救助工作机制和工作站基础上，进一步探索通过社会化方式为残疾人提供法律服务。全面贯彻无障碍环境建设实施办法，启动残疾人家庭无障碍改造标准化制定试点工作，积极推进各遂宁市参加创建全国无障碍建设活动，让残疾人不仅在医疗中获利，同时也能保障其生活。

2.广泛的实践经验为基础

为帮助患病的残疾人不因疾病而面临生存危机，防止因病致贫、因病返贫现象的发生，各地广泛开展了建立残疾人医疗救助制度的实践探索。在救助对象方面，主要有两类：专门针对贫困残疾人群体或贫困残疾人群体与非贫困残疾人群体兼顾。从各地通行的做法来看，城市残疾人医疗救助对象主要是获得城市居民最低生活保障但未参加城镇职工基本医疗保险的残疾人和已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的残疾人。在救助类型方面，主要有两种类型：救济型和综合型。传统的救济型主要是大病救助(包括住院救助和按病种救助两种亚模式)。住院救助是锁定贫困人口的住院费用进行补偿。按病种救助即选择若干致死率高、疗程长、花费巨大、对健康造成严重影响的病种进行救助，综合型则除大病救助外，还包括门诊救助。

在救助方式上，可谓多种多样。目前，残疾人医疗救助方式主要包括：减免医疗费用；临时救济、医疗费补助；专项补助；医疗救助基金；团体医疗互助；平民医院、福利医院、特困病房；慈善救助，主要有慈善医院、慈善募捐、定期义诊等三种形式；接受国际无偿援助项目，实施城市社区卫生与医疗救助项目。2000年10月，中、英两国政府共同签署了中英城市社区卫生服务与贫困救助项目(即UHPP项目)，这是我国借助外国力量开展贫困人口医疗救助机制新探索的典范。在实践操作中，各地通常使用其中几种形式的组合。在救助标准方面，各地通行的做法都是遵循“广覆盖、低标准"的原则，制定适当的医疗救助基本标准。救助标准一般以政府财力可承担的医疗救助费用为限。目前各地都在尝试降低或者直接取消起付线，提高封顶线，降低医疗救助对象的共付额。在救助资金的筹集方面，主要有以下一些做法：政府通过多方筹资发动社会力量资助、城市医疗救助基金给予适当补助、医疗机构自愿减免有关费用等，通过多种形式对救助对象给予医疗救助；通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立城市医疗救助基金；地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算，中央和省级财政对困难地区给予适当补助；城市医疗救助基金纳入社会保障基金财政专户，专项管理，专款专用，不得提取管理费或列支其他任何费用。

三、建立残疾人医疗救助的必要性

残疾人医疗救助制度所面对的是特殊群体，残疾使得他们患病的风险增加，致使其有很高的医疗需求；贫困使得他们经济收入很低，但致使其面对高额的医疗费用往往无力承担。因此，对贫困残疾人实施医疗救助，不仅能促进社会公平，维护弱者人权，维护社会稳定，也是建立多层次医疗保障体系，完善社会救助体系的重要举措。同时残疾人医疗救助工作又是复杂而谨慎的。随着国家构建和谐社会，以及人人享有基本卫生服务目标的提出，残疾人医疗救助日益受到政府及社会各界的高度重视。

1.建立全面的残疾人医疗救助

残疾人医疗救助制度的建立是基于保障人权的需要。曾有学者提出的“天赋人权”理论认为，人的基本权利包括生存权、财产权和自由权。国外对人权的研究远远早于我国，而且研究得更加全面、细致。国家大力发展保障公民基本权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。特别提到，残疾公民有权从国家和社会中获得劳动、生活和教育帮助。此后，我国对人权的研究开始往纵深发展。我国政府于1991年发表了《中国人权状况白皮书》，明确了生存权是人权的首要权利。然而生存权要能实现，健康权是不容忽视的。世界卫生组织(WHO)认为健康是指一种良好状态，即身体、精神及其他方面都呈现良好的状态。健康的人口能促进社会发展，社会发展的重要目标之一就是人口的健康。随着医疗费用大幅度增长以及人们观念的转变，健康的重要性凸显。世界卫生组织提出了“人人享有卫生保健”的全球性战略目标。因此，对残疾人进行医疗救助是保障人权的需要。

2.发展残疾人医疗救助制度促使社会公平

公平，即公正、平等，给予经济地位相同的人相同待遇是横向公平；给予经济地位不同的人不同待遇是纵向公平。社会保障的理念是“公平、正义、共享”。国家通过社会保障发挥其保证社会公平的职能。社会保障制度作为一种收入再分配的手段，在一定程度上可缩小贫富差距，缓和社会矛盾，实现国家保证社会公平的职能。公平同时也是卫生服务于医疗保障制度的最高原则。现阶段，看病难、看病贵，影响了人们对医疗服务的可及性。而对于弱势群体中的弱者——残疾人，高额医疗费给他们带来了沉重的经济、心理双重负担，残疾人群体只能对其望而却步，再加上现行医疗保险制度的缺陷，残疾人被边缘化的倾向明显，这就造成残疾人在没有任何医疗保障或医疗保障有限的情况下只能小病拖、大病扛。因此，很有必要建立残疾人医疗救助制度，助残疾患者一臂之力，减轻他们的医疗负担，使他们能公平地获得医疗救治，平等地享受医疗服务。

3.建全多层次医疗保障体系的需要

伴随我国经济水平的逐渐提高，医疗卫生费用居高不下，这导致了居民治病成本攀升。同时，我国目前的医疗保障体系以基本医疗保险为主要内容，其覆盖范围有限，加之基本医疗保险具有责权对等性质，导致部分困难群众游离在医疗保障之外。据统计，2012年底，全国共有城市低保对象1114.9万户共计2143.5万人，其中，有2814.9万户共计5344.5万人得到了农村最低生活保障。由于最初设计最低生活保障制度时未考虑到医疗需求，因此享受最低生活保障的人员，其医疗保障无法解决。另外，因基本医疗保险保障水平有限，即便参加了基本医疗保险，也会在患大病、重病或长期慢性病后，大多数人员也难以承担医疗费用自付部分，导致其生活陷入困境。因此，有必要针对不同人群建立合理的、可行的、功能齐全的医疗保障体系，特别是要建立医疗救助制度来对社会医疗保险制度进行有力的补充和支撑。现代医疗保障体系应包含针对一般人群的基本医疗保险制度，包括：城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗；针对弱势群体的医疗救助制度，以及以商业医疗保险制度和大额医疗互助制度为补充的多层次医疗保障体系。

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西南民族大学研究生"创新型一般科研项目"，项目编号:CX2017SP39

陶野(1992-)，男，汉族，四川人，硕士研究生，西南民族大学，研究方向：劳动保障与人力资源管理。