段天增

(暨南大学文学院 广东 广州 510000)

从相关门户网站公布的两类函看函的定义

段天增

(暨南大学文学院 广东 广州 510000)

交办工作和征求意见是函的常用功能和基本属性之一，各相关门户网站公开了大量工作交办函和征求意见函。但将这两种功能与《党政机关公文处理条例》中关于函的定义进行对照分析，并不能明确将其归入商洽、询问、答复、请求和批准中去，故函的定义仍有值得商榷之处，因此对这两种函件进行深入研究既可以丰富函的理论价值，又具有指导实践的功用。

函；交办；征求

我国于2012年印发了《党政机关公文处理条例》，其中第八条公文种类中，分别对党政机关使用的15种公文进行了相应的解释，对本文的研究对象，党政机关常用文种之一——函，定义为：函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

该定义包含了函的使用范围和功能两个部分，自函正式作为法定公务文种至今，函的定义经历了数次修订，许多学者也对函的使用范围和内容进行了剖析和研究。笔者对函的定义变化过程和前人对函的定义研究进行梳理，并结合当前中国各级政府门户网站及政府机关发布的函件情况进行分析研究，以求全面地认识函的定义。

一、函的百年演变历程

自1912年11月6日北洋军阀政府颁发的《公文程式条例》首次将“函”作为正式公文名称，规定“行政各官署无隶籍关系者之往复文书，以公函行之。”起，至2012年 4月16日印发的《党政机关公文处理工作条例》第八条规定：“函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”的100年中，国家机关不断地对公文处理法规进行修订，主要对各类公文的定义作出了相应的调整。关于函的定义经历了以下变化过程：

1912年11月6日北洋军阀政府颁发的《公文程式条例》首次将“函”作为正式公文名称，规定“行政各官署无隶籍关系者之往复文书，以公函行之”。国民党政府成立后到1928年曾先后颁布过三个公文程式条都将公函规定为“不相隶属的机关公文往复时使用”的平行公文名称。以上两个定义只明确了函的使用范围“行政各官署无立即关系者”、“不相隶属的机关”，至于函的功能方面只用了“往复文书”笼统的概括，并不能表明函的具体功能和作用，这必然导致函与其他文种的误用。

1981年2月27日，《国家行政机关公文处理暂行办法》规定：机关之间互相商洽工作、询问和答复问题等，用“函”。1987年2月18日，《国家行政机关公文处理办法》规定：相互商洽工作，询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等，用“函”。以上两个定义明确了函的功能，认为函主要用于商洽工作、询问答复问题、向有关部门请求批准，但未明确函的使用范围。

1994年1月1日，《国家行政机关公文处理办法》规定：适用于不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。1996年5月3日，《中国共产党机关公文处理条例》规定：函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。2000年8月24日，《国家行政机关公文处理办法》规定：函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。这一时期对函的修订，既注重使用范围，又明确了函的功能和作用，形成了较为完善的函的定义。

国家机关对函的定义进行了数次调整，经历了“注重使用范围-注重功能作用-范围功能并重”的发展过程，最终明确了函的使用范围和功能。其间，诸多学者对函的定义进行了解释。

二、各派学者对函的定义解读

首先，以韩英(2001：143)[1]为代表的学者认为：函是不相隶属的机关或单位之间商洽工作、询问和答复问题、向有关部门请求批准等所使用的文种。仔细将韩英所提出的函的定义与《党政机关公文处理条例》规定进行对比分析可知，此派学者认为在函的行文范围上，函不仅仅用于不相隶属的机关之间，还可以用于不相隶属的单位之间；在函的内容上，此派学者给出的定义为：商洽工作、询问和答复问题、向有关部门请求批准等，此处的等字除指代“答复审批事项”外是否还包含其他内容，此派学者并未详细说明。

随后，以罗烈杰(2003)[2]为代表的学者认为：函是不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项的公文。函是平行文种，也可以作为上下级之间的行文，使用比较灵活方便。此派学者认为函既可以用于不相隶属机关之间，也可以在上下级机关之间使用。

另外，以张芳霖(2003)[3]为代表的学者认为：函，即公务信件。它是上下级和各平级机关或不相隶属的机关之间相互商洽工作、询问和答复问题、向有关主管部门请求批准等所使用的文体。此派学者与前两派学者最大的不同在于认为函是公务信件。

以上三派学者对函的不同定义说明函在实际应用中与《党政机关公文处理条例》规定有所不同，在实际应用中，其范围、功能均有所扩大。国家机关不断地对函的相关规定进行调整，说明函的定义具有阶段性，需要根据实际的情况进行改良以更好地服务于国家管理。自2012年颁布《党政机关公文处理条例》至今，已隔5年之久，社会发展日新月异，现行函件的使用情况或有与法定定义相异之处，本文对政府门户网站现行函件进行研究，找出现行函件与定义中的差异，从而更全面地认识函。

三、现行使用的两类函件

通过对前人的研究进行梳理和对现行公文的使用情况调查，笔者认为现行的函的规定已不能准确表达函的定义和性质，主要问题在于现行定义并不能完全概括函的基本功能。2012年颁布的《党政机关公文处理条例》中规定的函：适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。按照规定及前人的研究，函只能用于不相隶属机关之间，内容也限于商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。但经对中华人民共和国政府各门户网站公开发布的函件进行调查分析，笔者认为该定义中使用范围和内容均值得商榷。如《**省工商行政管理局案件交(转)办函》(*工商广字﹝2016﹞第323号)：

**省工商行政管理局

案件交(转)办函

*工商广字﹝2016﹞第323号

办理单位：**市工商局

办理事宜：根据群众举报，**市****公司发布的宣传广告(详见附件)涉嫌违法，请你局依法对相关问题进行调查处理并在规定的时间内回复举报人。

附件：投诉举报函及相关材料

**省工商行政管理局

2016年12月23日

首先，此函件标题为“案件交(转)办函”，将此类函件对照2012年国家颁布的函的规定，并不能清楚地归为“商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”中的任何一类。笔者曾试图将其归为“商洽工作”类，但由于其正文中明确指出：

请你局依法对相关问题进行调查并在规定时间内回复举报人。

此处直接下达工作要求，并无任何商洽的余地或意向，鉴于此笔者认为这一函件不属于国家规定的函的内容中的任何一类，所以，国家机关对函的规定内容方面是值得商榷的。

针对以上情况，笔者对函的内容和使用范围进行了深入的调查研究，虽然函件多属机关之间内部流通使用，且多为保密文件，但随着国家政务的公开、透明，许多函件逐渐在各级政府门户网站上公布，为研究函的内容和使用范围提供了许多便利。经浏览各级政府门户网站发现，以下两类常用函件明显不在函的法定定义之内。

(一)工作交(转)办函

经浏览各级政府门户网站发现，上述案例中的“工作交(转)办函”并非个案，在市、县级单位门户网站上能够查阅到的公开发布的“工作交(转)办函”的数量非常可观，如湖南省常德市安乡县的政府门户网站：安乡政府网(www.anxiang.gov.cn)就发布了多篇工作交办函件，如：工作交办函 (﹝2016﹞97号)，该函件交办的工作事项和要求非常具体，分条列出，明确收文单位“县环卫所”要在规定时间“2016年9月20日”前落实到位。这几条特征与商洽、询问、答复、请求、批准均无接近，属于《党政机关公文处理条例》中函的释义之外和各派学者研究范围之外的函件，且该类函件数量众多，在该网站首页点击“国卫创建”栏，仅2016年发布的“工作交办函”就有98条，发文字号分别自1号至98号，收文单位遍布各乡镇、街道办事处、行政机关、事业单位、公司等。

在较高级别的政府门户网站中也时常见到发挥着工作交办功能的函件，如2016年民政部发布的《民政部关于印发农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议第一次全体会议会议纪要及成员单位职责任务分工和2016年工作要点的函》(民函〔2016〕129号)，主要内容为向各参会单位函告各自的工作和任务，起着交办工作的作用。

类似的还有财政部会计司2014年发布的《关于就国办56号文件贯彻实施情况及下一步改革建议开展问卷调查工作的函》( 财会便 〔2014〕1号)、财政部发布的《关于开展2017年贯彻落实全国财政会议工作任务培训需求调查问卷的函》(财干教函〔2017〕10号)和教育部发布的《教育部高等教育司关于开展卓越医生教育培养计划中期总结工作的函》(教高司函〔2017〕11号)等。这类函件不在标题中明确“交办”字样，实际上却发挥着交办的功能。

公开发布的公文中，工作交办函件还有很多，与商洽工作类函相比，工作交办函具有强制性，发文单位对收文单位的要求比较具体。以上案例中，发文单位分别提出了具体的实施措施，要求收文单位按照要求执行，并没有体现出商洽的意愿，且收文单位执行结果要上报发文单位。新条例颁布执行以来，该类函件的使用频率很高，且对不相隶属却存在业务联系的机关之间部署和交接工作具有重要的作用，其长期存在具有必然性和合理性的，因此交办工作是函的基本功能之一，应当在函的定义中明确体现。

(二)征求函

在现实应用中，还有一种函频繁出现在各级政府门户网站上，与工作交办函所处境地相同，此类函件也不在国家规定的函的定义范围之内。这类函件主要是机关部门针对某一政策或者事件征求相关机关意见，业务主管部门需开展某项活动需向有关机关和单位征求作品或邀请相关专业领域的企业参与时使用，其中征求意见类函件使用频率最高。

经统计，自2012年7月1日新条例实施以来至2017年7月24日，各级政府门户网站均发布了大量的征求函，以财政部网站为例，期间共计公布征求意见函180条，如《关于征求<不动产、厂场和设备——达到预定用途之前的产出收入(征求意见稿)>意见的函 》(财会便〔2017〕28号)。在政府各部门网站上，类似的函件数量非常庞大。值得注意的是，此类函件的收文机关非常广泛,除不相隶属机关之间外，党政机关还可对社会团体、企事业单位、人民团体等广泛发文。如益阳市机构编制委员会发布的《关于征求2016年度民主生活会意见建议的函》，收文对象为不相隶属机关，即各区县(市)编办，市直各单位人事科。教育部网站公布的《教育部高等教育司关于征集2017年产学合作协同育人项目的函》收文对象为企业，其发文目的是征集2017年产学合作协同育人项目的合作企业；《教育部体育卫生与艺术教育司关于开展“阳光青春 炫动足球——2017年全国青少年校园足球影像展”的函》收文单位包括各部属高校，为事业单位，主要目的是征集参展的摄影作品。民政部发布的《关于邀请参加“慈善组织公开募捐信息平台”认定标准研讨会的函》收文对象为各有关互联网服务提供商，目的是邀请具有参会资格的提供商积极报名参会，发表对认定标准的意见。诸如此类的函件在政府门户网站上出现频率非常高，其中出现频率最高的是关于规定、文件的征求意见函。

征求意见函的存在是政府机关处理公务、依法行政的必然产物，其使用范围和内容都有必要性。在发改委网站上搜索征求意见函时可以发现多地发改委明文规定在特定情况下必须使用征求意见函，如陕西省发改委发布的《陕西省外商投资项目核准暂行管理办法》(陕发改发〔2005〕102号)规定：

第八条 省发展改革委核准项目报告时，需要征求省行业主管部门意见的，应向省行业主管部门出具征求意见函并附相关材料，省行业主管部门接到省发展改革委征求意见函和相关材料后，7个工作日内向省发展改革委提出书面意见。

以法定文件的形式公布征求意见函的法定性，更加说明了该类函在政治生活中的地位和作用，因此，征求函也应与商洽、询问等类函处于同等地位，在函的定义中也应明确体现出来。

四、结论

国家机关对函的规定不断发展变化的过程和各派学者对函的定义的不同解读说明函的定义是根据实际使用情况和现实社会的发展过程不断丰富和完善的，现实中党政机关的函的使用，一方面是条例落地执行的表现，另一方面是实际使用中的经验总结。只有将理论与实际紧密结合起来，才能真正意义上全面的认识函，进而使其得到发展。综上所述，现行函件的交办工作、征求意见功能与询问、答复、请求批准和答复批准功能一样，均属函的基本功能，且在国家政务管理生活中发挥着巨大的作用，因此，函的定义中应明确其交办工作和征求意见的功能。

[1]韩英.文书学[M].济南：山东大学出版社,2001:143.

[2]罗烈杰.公文规范化[M].南昌:江西高校出版社,2003:144.

[3]张芳霖.公文处理与写作[M].深圳:海天出版社,2003:150.

段天增(1990-)，男，汉族，河南南阳人，2015级高级秘书与行政助理学硕士，暨南大学，研究方向：高级秘书与行政助理学。