罗岳勇

(西南政法大学 重庆 400031)



浅析行政首长出庭应诉制度的适用
——基于《行政诉讼法》第3条的分析

罗岳勇

(西南政法大学 重庆 400031)

我国新修改的《行政诉讼法》自2015年5月1日实施以来，此次新修改的最大亮点《行政诉讼法》中的第3条，以立法的形式确立了我国行政首长出庭应诉的制度，同时我国的行政首长出庭应诉制度也正式成为一项带有鲜明中国特色的司法运作机制。这一制度的确立，对我国建设法治政府，提高依法执政水平的重大举措，更有利于我国依法治国的实现。行政首长出庭应诉制度的兴起既是人民法院努力优化行政审判外部环境和民众寻求行政争议实质性解决的结果，更与行政机关改善自身形象寻求外力合作治理的动向密不可分。

行政首长；出庭应诉；代理出庭制度；责任机制

一、行政首长出庭应诉制度的必要性

在新《行政诉讼法》颁布之前，行政首长出庭应诉制度已经被学者广泛讨论，如行政首长出庭应诉制度的合法性、行政首长出庭对司法独立和行政效率的影响等。因此，行政首长出庭应诉制度的必要性和价值性是毋庸置疑的。文章主要从宪法规定的首长负责制、依法行政以及行政争议的解决三个方面分析这一制度的必要性。

(一)首长负责制的必然要求

我国《宪法》确立了首长负责制，《宪法》第86条规定：国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。在第105条规定：地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这是行政首长出庭应诉制度的宪法基础。依据现代行政法的基本原理，这种负责应当贯穿于包括对行政进行监督的整个程序。因此，行政首长出庭应诉是落实宪法规定的行政首长负责制的具体表现。同时，《宪法》的这一规定，也是《行政诉讼法》规定行政首长出庭应诉制度的宪法依据和合法性来源。因此，行政首长出庭应诉制度具有宪法的必要性。

(二)有利于促进行政主体依法行政

行政首长出庭应诉有利于提高行政执法水平，增强依法行政能力。一方面，行政首长出庭应诉，可以促使其事先充分了解案情，从而了解行政执法过程是否依法、是否存在问题、存在哪些问题，这不仅有利于本案的解决，而且从而有益于其增强法治意识和依法行政的自觉性，提高依法行政水平。另一方面，还能够起到良好的法律监督作用，是完善社会主义法治政府建设，贯彻依法行政原则的重要内容。

(三)有利于行政争议的有效解决

行政机关负责人出庭应诉对于有效解决行政争议的作用是显而易见的。首先，从原告的角度来讲，作为被告的行政机关负责人出庭，原告会从心理上认同行政机关的态度，有利于双方的沟通，从而有利于行政纠纷的解决；其次，从被告角度来讲，行政首长作为被告列席法庭，有利于更好地了解案件事实的真相，听取民意和了解民意，这大大地促进了行政争议的有效解决，并且，还有利于行政首长今后能更好地做出相关的行政决策。

二、建立行政首长出庭应诉制度的具体适用制度

新《行政诉讼法》虽然明确规定了行政首长出庭应诉制度，但是要具体适用这一制度，必然还需要相关法律规范予以具体规定。本文将以《合肥市行政首长出庭应诉工作办法》、《宁夏回族自治区行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》、《杭州市行政首长出庭应诉工作暂行办法》等为参考，提出相关的建议。

(一)明确出庭应诉的行政机关负责人的范围

对于应当出庭应诉的行政机关负责人的具体范围，新《行政诉讼法》并没有明确规定。而在实践中，所谓的行政机关负责人其实包含正职领导，即行政机关代表人，同时也包括行政副职，以及具体负责被诉行政行为的相关负责人。如《宁夏回族自治区行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》第2条规定：“本规定所称行政机关负责人，是指行政机关法定代表人、主持工作的负责人和分管负责人。”因此，为了实践操作的需要，以及避免这一制度在具体适用中出现推诿责任、职责交叉等问题，有必要通过具体的法律规范来明确行政机关负责人的具体范围①。

(二)明确“不能出庭“的具体适用条件

新《行政诉讼法》规定了，如果行政机关负责人不能出庭的，可以委托行政机关相应的工作人员出庭。这一规定本来在于规定行政机关负责人出庭应诉的灵活性设置，但是在实践中，却有可能会沦为行政机关负责人逃避责任的一个工具。

1.实体要件

行政机关负责人不能出庭时，首先应当有正当的理由，满足相应的实体条件。也就是说，其必须有法律规定的正当理由不能出席。并且，不能出席的理由必须具有客观性，而不是行政机关负责人主观上的不能出席。

2.程序要件

除了满足不能出庭应诉的实体要件，行政机关负责人不出庭应诉还应当履行正当的法律程序。根据现有的规范性文件的规定，对于不能出庭应诉的程序包括两种：行政机关审批和人民法院审批。而行政机关审批包括同级或上级政府同意以及同级法制机构书面同意的情形。②如《无锡市行政首长出庭应诉工作暂行办法》第7条规定：应当由行政机关主要负责人出庭应诉的案件，如主要负责人确有正当理由不能出庭应诉的，应当说明情况，报经同级人民政府或上一级人民政府同意后，可以委托分管负责人出庭应诉。这是对法院享有的行政机关负责人出庭应诉的程序规定。

(三)制定行政首长非正当理由及正当程序不出庭的责任机制

有义务就会有责任，因此，在法律确立行政机关负责人必须出庭应诉的制度时，也应当规定相关的违法惩戒机制。一方面行政机关内部要建立相关的考核机制和处分制度，另一方面，还要规定的惩戒监督机关，如上级政府部门或者监察部门。例如，《宁夏回族自治区行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》第12条规定：行政机关负责人或者直接责任人无正当理由拒不到庭或者有其他妨碍人民法院依法行使职权行为的，依法追究相关法律责任。

三、结语

新《行政诉讼法》规定行政机关负责人出庭应诉制度，是在建立法治政府、推进依法治国大环境下法律改革的重要组成部分，对于促进依法行政，提高依法行政水平，建设法治国家和法治政府有着重要作用。因此，在法律确定这一制度的同时，也应当制定相应的适用机制，这样才能保障这一制度的有效实施和正确运用。

【注释】

①韩政霖.行政首长出庭应诉保障制度分析.湖北警官学院学报，2015年第2期

②黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建.法治研究，2012年第10期

[1]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社,2004年

[2][日]大桥洋一,吕艳滨译.行政法学的结构性变革[M].北京：中国人民大学出版社，2008年

[3]韩政霖.行政首长出庭应诉保障制度分析[J].湖北警官学院学报，2015(2)

[4]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J].法治研究，2012(10)

[5]胡乐宇.浅议行政首长出庭应诉难的原因及行政首长出庭应诉的现实意义[J].经济师，2015(2)

罗岳勇(1990-)，男，汉族，湖南，西南政法大学2015级硕士研究生，宪法学行政法学。