袁文凯

(河南大学法学院 河南 开封 475001)



“原则”与“妥协”行政机关负责人出庭应诉制度的构建过程探析

袁文凯

(河南大学法学院 河南 开封 475001)

行政机关负责人出庭应诉制度作为维护公民合法权益，保障诉讼双方法律地位平等的一种手段，有其存在的法理依据和现实可能性。在行政机关负责人出庭应诉制度构建的过程中，法律在原则与妥协之间徘徊，行政机关负责人出庭应诉制度的产生既坚持了公民权益优先原则和诉讼双方法律地位平等原则，又存在着法律的妥协。法律在不同主体的斗争和妥协中完成了对现有秩序的认可，维护了现有社会的利益平衡，但是法律的妥协只能维持暂时的稳定，随着社会的发展，平衡终将被打破。在接下来的时间里，我们应当从立法技术、立法理念、立法内容等方面对行政机关负责人出庭应诉制度进行探索，找出其不足，并提出完善建议。

行政机关负责人；原则；妥协；出庭；应诉

一、行政机关负责人出庭应诉制度建立的必要性

(一)行政机关负责人出庭应诉制度的法理依据

从法理上讲，宪法的行政机关首长负责制为行政机关负责人出庭应诉提供了理论依据。行政机关负责人出庭应诉制度不但在诉讼价值上有必要性，在现阶段也是可行的。在本单位成为被告的情况下，行政机关负责人有责任也有义务出庭应诉。这种义务既是行政程序法对行政诉讼主体资格的要求，也同样是行政组织法关于行政首长职责权力规范的具体范围①。

(二)行政机关负责人出庭应诉制度的法律依据

在2014年以前，行政机关负责人出庭应诉的政策就已经在全国各地得到较为全面的推广，但是根据《中华人民共和国立法法》的规定，诉讼制度只能制定法律②。所以,只有获得行政诉讼法的明确规定，行政机关负责人出庭应诉制度才真正具有合法性。此次行政诉讼法修改，将行政机关负责人出庭应诉纳入行政诉讼法的范围，使行政机关负责人出庭应诉制度真正成为了一项行政诉讼法制度，这为行政机关负责人出庭应诉提供了制度保障。新修改的《行政诉讼法》第3条第3款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。除此之外，行政机关负责人出庭应诉制度也契合宪法精神，我国宪法规定，我国实行行政机关首长负责制，行政机关的首长对内全面主持单位日常工作，对外代表机关，具有最高决断权。

二、徘徊在“原则”与“妥协”之间

新修改的《行政诉讼法》第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”关于本条款的修改，体现了原则与妥协的统一，该条款既坚持了诉讼双方地位平等和保护公民合法权益原则，又保留了法律的妥协性。

(一)法律构建过程中“原则”的坚守

1.坚持了诉讼双方地位平等原则

行政相对人权利的充分、全面发展,使得在任何一种具体行政法律关系中,行政主体与行政相对人双方都互有权利义务,他们之间的差别只是双方权利义务的性质、内容不同,各自权利义务分属于国家和个人,不能像民事法律关系中的双方权利义务那样进行等值衡量和等价交换③。但是在行政诉讼中就表现为行政诉讼的双方法律地位平等④。在行政诉讼中，原告有出庭的义务，在《行政诉讼法》修改前对行政机关负责人出庭并没有做出规定，在最初行政诉讼法修正案(草案审议稿)中并没有涉及行政机关负责人出庭应诉的内容，但是到二审稿时，有些常委委员、地方政府、法院和社会公众提出，行政诉讼是“民告官”的制度，应当总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法，对行政机关负责人出庭应诉作出可行的规定。后经法律委员会研究，建议增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

2.坚持了公民合法权益保护优先的原则

从立法目的来说，《行政诉讼法》的修改坚持公民合法权益保护优先的原则⑤。行政诉讼法的一个显著特征就是“民告官”。在现实生活中，民和官的法律地位是不平等的，但是当官和民作为诉讼的双方进入诉讼程序时，官和民就变成了平等的诉讼双方主体。行政诉讼作为行政相对人进行司法救济的渠道，通过人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查监督，来保护行政相对人的合法权益，使他们所受的损害得到救济和恢复，这是行政诉讼的立法目的。然而行政相对人却不然，行政行为作用于行政相对人，行政行为会对行政相对人产生一定的影响，加强对行政机关的监督可以减少行政机关对行政相对人的伤害。

三、行政机关负责人出庭应诉制度构建过程中的不足与完善

随着社会的发展，人民的法律意识不断增强，法治政府的构建不断推进，这种平衡最终会被打破，社会是个互动的场所，各种角色和力量相互作用。社会自发的互动既有趋向平衡的倾向，也有趋向不平衡甚至压迫的倾向，两种倾向较量，而最终是非平衡的⑥。

首先，从立法技术来讲，采用具体肯定的方式，缩小了行政机关的义务。应当明确规定不出庭应诉的例外情形⑦。现行法律对行政机关负责人出庭应诉提供了选择的权利，肯定了行政机关负责人不出庭应诉的例外情形，但对何种情形为例外情形却没有明确的规定。各地在制定相应的地方规章时，通常采用的方式是规定行政机关负责人出庭应诉的情形，这是法律的妥协的表现形式，这种规定方式，在目前来说应该是一种能够化解冲突的方式。但是，随着社会的进步与发展，为促使将该项制度真正落到实处，使行政机关真正的接受司法机关的监督，最高人民法院应当对例外情形作出细则性的规定。行政机关负责人出庭应诉应该成为一种强制性规定，出庭是必然，不出庭是例外。

其次，从立法理念来讲，偏重行政机关系统内部规范，忽略外部规范。应当建立主审法官评价制度⑧。目前推动行政机关负责人出庭应诉的机制主要是由行政机关内部出台的依法行政考核办法。这种行政考核办法是行政机关的内部监督机制，这种措施可以推动行政机关负责人出庭应诉，但是却不够完善。我们都知道监督分为内部监督和外部监督，内部监督是自我监督，但是仅仅有自我监督是不够的，没有必要的外部监督，无法保障制度的长期运行。根据监督的情况，进行评价，并将评价的结果报给行政机关的上级领导部门或将其进行公示。

最后，从立法内容来讲，立法内容过于宽泛，存在不确定性，最高法院应当完善司法解释。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定了行政机关负责人是指行政机关的正职和副职负责人，《行政诉讼法》在规定行政机关负责人不能出庭时，应当由相应的工作人员出庭应诉，但是对于相应的工作人员，《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中都没有给出明确的解释，立法内容的不明确，会给司法实践带来很大的问题。针对立法内容存在的漏洞，最高人民法院应当进一步完善司法解释，对存在歧义法律，需进一步明确细化。

[1]韩政霖.行政首长出庭应诉保障制度分析.湖北警官学院学报,2015年第2期

[2]全国人大法制工作委员会行政法室.行政诉讼法立法背景与观点全集.法律出版社，2015年版

[3]方世荣.对当代行政法主体双方地位平等的认知——从行政相对人的视角.法商研究,2002年第6期

袁文凯(1990-)，男，汉族，河南省驻马店市，研究生在读，河南大学法学院，宪法与行政法学。