(郑州大学公共管理学院 河南 郑州 450001)

浅析“省直管县”体制改革中存在的问题及对策

闫茜茜

(郑州大学公共管理学院河南郑州450001)

改革开放以来，我国国民经济发展取得长足的进步，但随着改革的日趋深入，市管县体制已经难以适应我国未来经济社会发展的要求。因此省直管县体制改革应运而生。但是在改革过程中，引发了例如省市县之间的利益关系更加复杂、垂直管理体系制约改革的深入发展、财权与事权不相配等一系列问题。因此，省管县体制改革中有一系列问题亟待去关注并得到解决。

省直管县；改革；问题；对策

一、“省直管县”体制改革的背景及现阶段的发展状况

(一)“省直管县”体制改革的背景

我国市管县体制20世纪80年代初期逐步得到确立。当时我国社会主义市场经济尚处于初建阶段，市管县体制的确定，有助于强化中央集权，促进政治稳定，有利于发挥中心城市对于周边区域在社会经济及政治方面的辐射带动作用，密切城乡之间经济社会联系。然而随着着我国社会的日益发展，尤其是城市化、工业化和市场化进程的不断加快，原有体制的弊端日益显现。因此市管县体制的改革亟待被提上日程。

(二)“省直管县”体制改革的发展现状

“省直管县”体制主要体现在原有的管理层级减少，管理幅度增加。改革的目的在于解决县级政府普遍存在的财政困难等问题，实现基本公共服务均等化。通过省管县体制改革，逐步形成了决策科学、分工合理、权责一致、监督有力的省管县体制。城乡一体化进程加快，直接推动了区域性中心城市建设的步伐。但是在改革过程中，一些新的问题不断涌现。是以对“省直管县”体制改革过程中出现的问题进行探究分析，找出问题发生的关键所在，在今后的改革过程中比避免类似问题的发生，使改革顺利进行。

二、“省直管县”体制改革过程中存在的问题

(一)“省直管县”体制改革过程中呈现的市县政府之间的利益博弈

“省直管县”体制改革通过转变管理体制，减少原有的管理层级，增大管理幅度。市和县之间由原本的行政隶属关系转为平级关系，地方政府之间的利益格局出现变化，经常出现市县各级政府之间争利的情况，这种情况的发生对“省直管县”体制改革的进一步发展产生巨大的消极影响。首先，市县两级政府会以不同的态度来应对改革。在“直管县”体制改革中，中央和省级政府的财政拨款直接下放给县级政府，县级政府能够集中更多的财力物力去促进本地经济社会的发展，县级政府对此持积极姿态，与此形成对比的是，市级政府的财力必将大幅锐减，市级政府存在消极态度来应对改革；其次，权力博弈使得市级政府不能够彻底将权力下放。市级政府为了保障自身利益最大化，必将采取尽可能多的手段以期谋求最大利益。最后，由于我国市管县体制确立较早，在长期的社会发展过程中，地级市多数已经成为当地的区域中心，即使县级在行政上与地级市平级，也很难立刻改变县级政府对市级政府的长期依赖，这些因素也会导致市级政府成为改革深入发展中的障碍。

(二)易造成导致省级政府管理幅度过宽，管理难度提高

省直管县体制改革之后，省级政府直接对县级政府进行管理。这就必然造成省级政府的管理幅度的加大和管理难度提升。资料显示，我国目前省级行政区域划分普遍存在管理区域过多以至于省级政府很难对于全部区域进行直接管辖。因此在省直管县体制改革中，省级政府管理幅度过大的问题，不利于省级政府从整体上管理经济社会发展事务，不利于地方经济的长远发展。因此要使改革能够达到预期的目标，对我国目前的行政区域进行规划调整是不可缺少的一部分。

(三)对既有的机构改革成果造成冲击

省直管县体制改革后，县级政府接受省级政府的直接领导，因此与省级各项工作进行对接成为其必不可少的程序，县级政府也接手了部分以前由市级政府进行的工作，管辖的事务必然增多，责任也会相应增大，会造成现有人员编制不足的问题，必须扩大现有的编制和人员，导致政府机构规模扩大，导致改革的经济成本增加，管理机构会进一步扩大，继而对现有的改革成果造成冲击。

(四)垂直体系的条块管理问题依然存在

由于历史原因和改革开放初期经济社会发展的需要，我国很多部门例如海关、工商、烟草、税务、土地、质检、药监等依然实行自上而下的垂直管理体系，对于垂直管理体系在我国经济发展中所产生的作用，我们必须予以承认，尤其是在打击地方保护主义层面上，垂直管理发挥着巨大的作用。但是这种管理方式造成了一级政府完整管理体系的破裂造成定位不准确、权责不明确现象的发生。因此如何处理垂直管理体系造成的权力割裂的是省直管县体制改革中必须面对的问题，也是必须予以解决的问题。

(五)在省直管县体制改革过程中，相关配套政策措施不到位

我国各项法律和行政法规均针对市管县管理体制的实施做出了明确的法律保障，但是对于省直管县体制改革，我国现行法律法规无法对在法律层面上进行支持与保障，相关监督措施和约束机制也没有建立，国家和地方相应的配套政策措置也没有到位。随着我国城市化进程的不断加快，一些县市外来人口不断增加，按照以往的依照户籍人口的比例设置行政事业单位人员编制的做法已经远远不能适应经济和社会发展的需要，此外，权力下放不到位，配套措施跟进不到位也是亟待解决的问题，行政审批权仍大量掌握在上一级政府手中，县级政府在处理设计行政审批事项的过程中无法快速处理，造成过程拖沓，进展缓慢。

(六)对区域性中心城市的发展产生不利影响

由于我国城市化和工业化发展的不平衡，某些区域性中心城市的发展离不开周边县市对其的支持，因此在省直管县体制改革会对这些城市自身的发展带来不利影响，同时也不利于地区城市化的发展。一旦区域性中心城市不能在行政上领导周边县市，二者在行政层面上所处地位相同，那么对于区域性中心城市的发展将会是巨大的挑战。

(七)易造成应对突发性公共事件的能力的降低

在原有的市管县体制中，由于县级政府受市级政府的领导，对于市级政府有较大的依赖性，县级政府的基本任务是服从市级政府命令并执行市级政府所做的决策。很多县级政府长期听命于市级政府，长此以往造成其在日常工作过程中，工作方法落后，工作效率低下，不能适应日常工作的需要。一旦遇到突发性事件，政府很难尽快做出反应，执行能力必然受到影响，这也是县级政府在省直管县体制改革后会遇到的巨大挑战。

三、对“省直管县”体制改革中存在问题的建议

(一)明确市县两级政府的功能所在，确定各级政府的职责权限

省直管县体制改革之后，市县之间由原来的上下级领导与被领导关系关系转变为平级关系，因此必须对市县二者之间的关系重新做出全新的调整和规划。省直管县体制改革不仅仅是减少管理层级的问题，其本质是在将行政管理层级进行压缩之后，对于省市县之间的权利与责任进行重新的调整与分配。省级政府的主要责任是在宏观上把握一省经济发展方向，协调统筹各地经济发展；市级政府应该积极贯彻中央和省级政府的规定，根据自身的特点和国家政策的要求积极促进自身经济和社会事务又好又快发展，加强本地基础设施建设，提高公共服务能力，为经济和社会的协调发展发挥主导作用；最后，县级政府必须快速提高自身的行政能力和水平，提高政府工作的效率，提高自身的管理能力和管理水平，不断完善社会服务和社会保障体系，同时，还要充分完善与省市两级政府的衔接体制，使得各项工作能够顺利开展。

(二)对省级政府的管理幅度进行合理的调整

目前对省级政府的管理幅度的调整一般有这样三个方法。一、对省级行政单位的数量适当进行增加，缩小现存省级行政单位的规模。我国目前的省级行政区域划分中普遍省级行政区划分过大，省级政府很难对下属各县做到直接管理，因此缩小当前的省级行政区划规模，增加省级数量，更符合我国当前及以后的发展趋势，这样做有助于做到因地制宜，提高竞争优势，减少改革过程中遇到的阻力。二、增加直辖市。我国目前存在一些经济发达人口众多的特大城市，由于各种历史和现实因素的影响，这些城市的作用并没有得到最大限度的发挥。如果这些城市成为直辖市，行政级别上达到与省级同等的位置，在政策上给予更多优惠和支持，使其充分发挥对区域内其他地区的辐射带动作用，促进整个区域的均衡发展。三、对我国现有的县域规划也要进行适当的调整。通过研究我国目前的实际情况可以发现，由于我国目前县域划分中，存在大量县域面积狭小，经济发展落后，可持续发展能力不强的地区，因此，在我国进行县域规划调整有着很大的发展空间。

(三)对我国现存的垂直管理体系进行有效改革

随着省直管县体制改革的进行，垂直管理体制已经不能适应新形势下我国经济社会的变化发展。因此，省直管县体制改革后，必须对于垂直部门权力进行重新配置与划分，建立更加高效、便捷的工作流程和机制。凡是能够改为块状管理的，改为块状管理，对于不能完全改完块状管理的，采取条块结合，块状为主的管理模式，对于不能进行块状管理的部分必须对其权力和义务做出明确的划分，对于必须保留的垂直管理体系，需对其进行必要的调整，给予地方更大的自主调节的权力。对于块状管理和垂直结构在省直管县改革之后的关系要多加注意，不能使双方之间的权力关系变成相互合作的壁垒，要使双方的合作都有益于经济社会的发展。

(四)“省直管县”和建设区域性中心城市两者之间的的关系必须得到有效的协调

目前，在经济发展比较落后的地区，区域性中心城市发挥的作用的尚不强大，作为区域性中心城市并不能最大限度的发挥对于周边其他地区的辐射带动作用。因此在“省直管县”体制改革的同时，省级政府也必须注意加大对地区中心城市的扶持力度，在政策上尽量予以倾斜。是区域性中心城市充分发挥其作用。也可以通过实地考察，对一些离市区较近，但是区域狭小，缺乏发展空间的县撤掉，变成地级市的新城区，在实际操作过程中，尽可能的让地级市政府享受到省里的相关优惠政策，直管县改革之后，对于县域和中心城市的关系，也必须要协调发展，使双方都能够从对方的发展上获得益处，使双方共同发展进步。

四、结语

“省直管县”体制改革，是我国行政体制改革的重大突破，必须予以长期坚持发展下去，对于此项改革必须予以高度的重视。首先，在改革过程中，必须对现有的问题进行深入的分析与思考，并充分征求广大群众的意见，使得改革可以切中实处，；其次，改革必须要有相关法律和制度的保障，必须要加强立法活动，从法律角度支持和保障“省直管县”体制改革的顺利进行；最后，建立健全监督约束机制，要确保此项权利的使用是合乎法律要求的。由于行政体制改革的复杂性，因此，在改革进行过程中，我们必须以实际情况为准，结合以前改革过程中得到的经验，把二者结合起来，不断调整政策，使其符合实际需要。符合社会发展的需要，为我国经济建设的发展做出贡献。

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闫茜茜(1991-)，女，汉，河南焦作，研究生在读，郑州大学，研究方向政府管理理论与绩效评估(行政管理专业)。