杨 阳

(首都经济贸易大学劳动经济学院 北京 100070)



中国特大城市人口调控选择的措施
——来自东京的经验及其启发

杨 阳

(首都经济贸易大学劳动经济学院 北京 100070)

人口变化与地区发展密切相关，近年来我国一些特大城市人口加速、过快集聚，已成为我国人口发展的主要趋势。特大城市是城镇化的客观必然，尽管特大城市容易滋生大城市病，但是如果规划和管控得好，特大城市不仅可享受更高的城镇化质量，而且可以容纳更多的人口。特大城镇化的本质是人口的调控和人口再分布，因此从特大城市入手更容易发现人口调控的内在规律。在世界上众多特大城市中，东京的特大城镇化战略无疑是目前世界比较具有代表性、较为成功的特大城镇化案例。本文将深入剖析东京特大城镇化的发展演变历程，并总结贯穿于其中的人口调控经验，最后结合中国国情，为中国特大城市的人口调控提供政策参考。

特大城市；人口调控；选择的措施

一、引言

城市人口规模结构与地区经济发展水平、产业结构相互影响、相互促进。国家新型城镇化规划(2014—2020年)明确指出我国“部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧”以及”城市病”问题日益突出的现实难题，提出要“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”的政策目标。如何做到既合理调控人口规模，又保持经济和社会快速发展，已经成为当前特大城市人口调控的突出难题。本文试图深入剖析日本东京特大城市人口调控的典型个案，来发现特大城市人口的调控基本规律，从而为我国特大城市人口调控提供经验借鉴，实现我国特大城市人口与地区经济、产业、资源环境协调发展的目标。

二、东京的人口变化规律及调控举措探析

(一)东京的人口规模结构变化规律

第二次世界大战后，东京的人口变化与城市经济发展密切相关，大致经历了恢复性增长、快速增长、人口稳定、缓慢增长四个阶段恢复性增长阶段〔1945-1953)，日本经济得到迅速恢复，东京的城市人口迎来二战后第一个增长高峰。快速增长阶段〔1954-1972)，日本迅速成长为世界第二大经济体，人口净增长率维持在较高水平。1968年以来一直是世界上人口最多的城市，人口迁移表现为向东京、大阪、名古屋三大都市圈的“三极集中”。人口稳定阶段〔1973-1996)，受经济危机影响经济放缓，东京的人口增长速度逐渐回落，城市规模维持在1180万左右，分别在1976年与1988年，开始出现负增长人口年龄结构也开始呈现少子化、老龄化的特征缓慢增长阶段〔20世纪后期)，自1997年至今，伴随着经济复苏与再城市化进程的加快，东京年均人口净增长率保持在0.41%左右，总人口于2012年达到1329.6万。

(二)东京在特大城镇化进程中的人口调控举措

1.建立都市圈，以大都市圈规划建设缓解人口压力。建立大都市圈的城市群布局，提升周边城市的品质，减轻人口迁入压力，是缓解大城市人口压力的根本性战略。日本为了解决单一城市人口过于集中带来的问题，采用城市群布局的方式在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，从而扩大了城市的容纳能力，提高了城市的联合影响力。东京都市圈由东京都和周边的琦玉县、神奈川县、千叶县组成，总面积13280 km2，人口3 670万(2009年)，其GDP几乎占日本全国的三分之一，是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心，被认为是“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”型的集多种功能于一体的综合性大都市圈。东京都市圈曾经历了五次规划，最后实现了由东京“一极集中”向多级、多圈层的城市结构的转变。

2.调整产业结构布局，中心区高端化。东京产业结构经历了从城化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。1955至1970年间，由于钢铁、造船、机械、化工和电子等产业的迅速发展，东京都地区积聚了大量的制造业企业为主的第二产业就业人口。人口数量的快速增长曾给东京的住房、交通、环境、能源等造成很大困难。为此，东京都政府通过制定东京圈基本规划，实施《工业控制法》等，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，一方面增加了地区生产总值和人均地区生产总值，另一方面也大大降低了东京城市的人口总量。

3.政府发挥主导作用。面对人口快度集中的局势，日本东京政府发挥关键性作用。在战后高速增长期中，以国家政策为主导、以政府公共项目为中心的区域与城市开发体系发挥了极为重要的作用。这一开发模式保证了城市发展和城市开发能够按照国家政策和规划意图，高效率地得以实施，极大地提高了区域和城市开发的整体性和协调性。

三、东京经验对我国特大城市人口调控的政策启示

在未来特大城市的发展背景下，借鉴日本东京都市圈发展经验，考虑到中国国情，分别从中央、区域层面对特大城市人口调控提出政策思路和建议。

(一)国家层面政策

第一，大力提高中小城市的人口吸纳力，以分流调控人口合理分布。中央不仅可以从政策上给予中小城市更多扶植，而且也可以从财政补贴上支持中小城市吸纳更多的人口，鼓励中小城市在针对流动人口的基本公共服务上率先发展，通过促进流动人口的融合来分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策体系。

第二，加快推进基本公共服务均等化，以服务调控人口的合理分布。基本公共服务均等化将实现全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。这样，将逐步缩小不同区域在基本公共服务上的差距，从而缓解特大城市人口聚集的压力。

第三，资源配置均匀化，以资源调控人口的合理分布。因此，给特大城市“减负”，给中小城镇“加分”，实现城市均衡发展，才能解决城市人口问题。

(二)区域层面政策

第一，加快区域一体化进程，探索建立区域内人口“有进有出、进出平衡”的人口动态平衡机制。完善流动人口社会保障区域内自由流动的制度安排，如:卫星城出台鼓励迁入到中心城工作多年的人口返回家乡创业和就业的政策等等。

第二，中心城转移功能，以城市功能转移来带动人口分流。如北京将工业中心向廊坊或者周边其他城市转移，从而实现相关就业人口的转移和分流；或者北京将部分中央政府机关外迁到周边城市，从而带动相关人口的外迁。

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杨阳(1993-)，女，汉族，安徽马鞍山人，首都经济贸易大学人口资源与环境经济学硕士。