孟佳丽

(上海海事大学 上海 201306)

农村普惠金融发展中存在的法律问题及对策

孟佳丽

(上海海事大学 上海 201306)

人人生而平等，应该平等的被赋予享有金融服务的机会和权利，但是在现实中，一些经济弱势群体往往被传统金融市场排斥在外。在联合国2005年举行的小额信贷年上最早将普惠制引入金融领域，提出了普惠金融，其实就是将金融服务推广给更多的人群，将金融市场拓宽到更广的地区。在普惠金融体系中，农村地区是要发展的主战场。在农村金融发展现状下，发展农村普惠金融中存在一些法律问题。

普惠金融;农村地区;法律问题

一、 普惠金融的含义

2015年12月31日国务院发布《国务院关于印发推进普惠金融发展规划(2016—2020年)的通知》明确了普惠金融的含义，即普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。大力发展普惠金融，增进社会公平与和谐，要让广大的人民群众公平分享金融改革发展的成果。在党的十八届三中全会上把普惠金融第一次写入党的决议，全力发展普惠金融已经成为我国发展农村的重点。

普惠金融的建设具有普遍性，体现了一种平等权利，即所有人都应该被赋予享受均等的金融服务的权利，每个人都应该有获得金融服务的机会，从而保证人们能够有效的参与到社会的经济发展中，进而实现社会共同富裕，均衡发展的目标。普惠金融的建设是为了惠民，便利金融的消费者。在这些消费者当中，强调的是普通大众，尤其是弱势群体，也包括农村地区。

二、 农村普惠金融发展现状及相应的法律问题

(一)农村地区金融机构覆盖不全，金融获得权得不到法律保障。

农村地区的经济发展水平总体上与城市地区都很大差距，大多数在农村的金融机构仍然是商业化运作，营利性仍是他们决定是否进入农村市场的主要考虑因素，他们希望能够做到利润最大化，因此侧重经济发展好的城市地区。即使政策性银行经常需要贯彻与配合政府的经济政策和目的，但是同时也是需要保持利益收入。那么其在贯彻我国支持“三农”政策中也会受到限制。在盈利较少的农村地区，金融机构大幅度减少营业网点，有些偏远地区甚至没有营业网点。

虽然近年来，我国小额信贷公司、村镇银行、农村资金合作社等机构有了比较快的发展，但是对于农村地区来说，在我国农村地区的就网点数量还相对较少。虽然近几年小额贷款公司、村镇银行、和农村资金互助合作社等机构获得了较快的发展。但是农村地区的金融需求也在快速扩大，因此农村地区金融机构的数量无法满足普惠金融的发展要求。

此时需要国家依法进行宏观调控，通过政策和法律推动资源的合理分配，保障农村地区的金融获得权。但是，我国目前并没有出台专门的法律来提高金融机构以及金融服务在农村地区的覆盖，促进金融服务机会均等的实现，以此来规避传统金融对农村地区的排斥。农村地区的金融权利尤其是金融获得权得不到法律上的保障。

(二)普惠金融提出较晚，农村普惠金融缺乏统领性、专门性的法律指导

普惠金融是小额信贷及微型金融的延伸和发展，在2005年才被提出来。在普惠金融被提出之前，对农村金融发展提供支持的政策法规侧重促进农村小额信贷。银监会也在农村合作银行、商业银行、和农村信用社管理方面颁布一系列暂行规定。普惠金融提出来之后，2007年我国通过了农村信用社方面的专门性法律《农民专业合作社法》。同一年银监会颁发关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的相关规定。2008年中国人民银行和银监会联合出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》。

由此可知，首先在农村普惠金融法律制度建设方面，虽然更多的集中在农村金融领域出台了一些行政法规、部门规章和地方性政策对农村普惠金融涉及的部分领域进行了指导与规定，但是，由于普惠金融概念是在2005年才被提出，我国还没有专门的法律对普惠金融领域进行总体性的规范和支持。农村普惠金融缺乏纲领性的法律支持。

其次，虽然目前我国针对一些特定领域和群体以及新式金融组织制定了专门指导意见和规范，但是等级较低，效力较弱。

最后，我国对农村普惠金融服务主体的监管法律法规数量相对较少，我国农村普惠金融服务主体监管规范笼统、模糊，实际操作可行性比较差，由于普惠金融服务主体范围广、性质不一，对其需要差别监管，区别对待，在一定程度上造成了监管混乱的局面。因此，农村普惠金融发展中缺乏纲领性的指导法律和专门性的规范法律。

(三)农村普惠金融发展中，农村居民权益受到侵害时救济困难

我国法院按照行政区域划分，有四个等级，其中基层人民法院才是与农民的生活接触较多联系较紧密的，第一审人民法院管辖的案件大部分由它管辖。但是基层人民法院，大多设置在县或者区。农村地区一般远离这些中心地区，村民居住稀疏分散。虽然目前我国推行了村村通、路路通，但是农村居民金融权益受到损害时，在向外寻求权利救济的时候还是面临种种困难，包括在路途时间，路线查询，一些简单的问题都可能是对他们的考验。

即使《人民法院组织法》规定基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭，但是在司法实践中，基层法院在农村地区设立的派出法庭中，不仅要审理案件，还要负责所审理案件的执行。执行庭一般在法院本部派出法庭没有良好的执行物质保障和专业执行人员，执行难度大，执行效率低。

三、 农村普惠金融发展中法律问题之对策

(一)在《宪法》中明确人人享有平等的金融获得权，为农民金融获得权提供根本依据。要全面保障农民的金融权利，使其从金融服务中受益，首先就要保障农民的金融获得权。普惠金融不仅能服务于富人，也能服务于穷人，不仅能够服务于城市地区，也要公平的给予农村地区接受金融服务的机会。从我们社会公平理念中得知农村地区享有平等的金融获得权是不够的，要在我国的根本大法中加以明确，予以保障，为其他农村普惠金融立法提供法律依据。同时制定相应的政策补贴等辅助政策，促进农村地区金融机构市场多样化发展。

(二)制定关于农村普惠金融发展的专门促进法律，对农村普惠金融发展提供统领性法律保护。完善农村普惠金融的专门法律，从法律层面上完善农村普惠金融服务主体监管机制，明确多样性监管主体，依据农村金融服务提供者的性质和风险等进行区别监管。同时，制定专门的法律，对农村普惠金融发展中的特定领域进行指导。

(三)加快农村道路、网络等基础设施建设，为农村居民维护其金融权利创造便利，降低其维护权利的成本。在农村居民权益法律维护中，占重要比例的派出法庭方面，改变基层法院审执兼顾的模式，把执行工作从其现行工作内容中剥离出来。同时，为执行工作提供良好的物质、人员保障，提高执行效率。最后，应当进行法律宣传教育工作，为农村居民维护金融权利提供法律知识。

[1]焦瑾璞、王爱俭：普惠金融：基本原理与中国实践[M].北京，中国金融出版社,2015

[2]岳彩申主编：普惠金融、消费者保护与民间借贷法律问题研究[M].法律出版社，2015

[3]王翔翔：农村普惠金融的法律保障问题探究[J].当代经济，2015(13)

[4]柳燕：普惠金融服务主体之监管法律制度的缺陷及完善[J].法制与社会，2015(3)

[5]冯辉普：普惠金融视野下企业公平融资权的法律构造研究[J].现代法学，2015(37)

[6]朱建华、刘卫柏：社会公平与普惠型农村金融体系建设[J].社会科学家，2010(5)

孟佳丽(1993-)，女，法律硕士，上海海事大学，研究方向：国际法。