邱 实

(湖北大学 湖北 武汉 430000)

论我国检察机关提起环境公益诉讼的理论基础研究

邱 实

(湖北大学 湖北 武汉 430000)

从党的十八届四中全会明确指出要探索检察机关提起公益诉讼制度的重要任务到第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过检方提起公益诉讼制度，体现了党和国家对于环境保护、提升民众生存环境质量的高度重视。从制度的讨论其正式确立，其发展轨迹证明了该项制度有其重要的历史使命，其产生和发展有着深厚的理论基础和实践价值。

检察机关；环境公益诉讼；理论基础

全国人大常委会于2015年授权最高检在部分地区试点环境公益诉讼，由检察机关作为公益诉讼人提起的针对负有环保监管职责机关的诉讼。检方提起诉讼可解决其他诉讼面临的各种困难，在实现环境更好的保护同时便于促进行政机关依法行政。一举多得、一措多效，检察机关提起环境公益诉讼具有重要的理论基础价值。

一、当事人适格理论的扩张

传统当事人适格理论认为，有权提起诉讼的主体须对于诉讼标的享有法律上的直接利害关系，即“无利益则无诉权”，且这种利益须是实体法上的直接利益，因此与诉讼标的不存在实体法律关系的主体没有法定的诉讼资格。我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均借助条文对各自的受案范围予以明确规定，只有自身的实体权益受到侵犯才有权向法院提起诉讼，法院才可以依法受理。从受保护权益的性质出发，传统的诉讼模式是对私人利益的保护，是传统当事人适格理论的必然要求。然而，随着社会经济的发展，社会利益多元化、复杂化和整体化的出现，传统的私益纠纷已不再是社会矛盾的唯一形式，利益的交叉和多元促成了私益的集中而形成公共利益，因此公共利益纠纷和矛盾逐渐成为社会矛盾的另一种重要形式。而传统当事人适格理论的私益性无法实现公共利益的有效保护，社会公共利益保护机制缺失成为必然。

如何突破传统当事人适格理论，如何实现公共利益的有效保护，是传统司法救济制度急需解决的问题。司法能动的探索促成了程序当事人理论的出现，即非实体权益主体能直接惨与诉讼，从而获得了诉讼主体资格。程序当事人理论的出现是因面对公共利益保护机制缺失造成社会公共利益无人主张的现实所困，司法机关充分发挥自身能动性、正视社会所需的创举。传统理论存在弊端，而程序当事人理论的出现，突破了实体权益的限制，为检察机关参与、提起环境公益诉讼提供了理论支撑。

二、公共信托理论

在公共信托理论指导下产生了诉讼信托。美国萨克斯教授认为“环境资源是全人类的公共财产，任何人不能任意对其占有、支配和损害”。公共信托原则(The Public Trust Doctrine)最早可以追溯至罗马法，在罗马法上，物分为非财产物和财产物，前者是不可作为个人财产所有权的客体的物，后者是可以作为个人财产构成部分的物，其中非财产物又分为神法物和人法物，人法物中的共有物和公有物的规定就构成了公共信托原则的源头。1公共信托原理不仅是检察机关提起环境公益诉讼的理论支撑，亦是其在诉讼时应当遵循的基本法理之一。环境资源的双重所有权是公共信托理论的特点之一。国家和政府是公民利益的代表者，也具有法律上的环境资源所有权，所以其也理应担任一系列重任:必须严格按照条款规定执行任务;必须本人亲自处理与信托有关的事情;必须成立信托的托管账簿，时刻汇报有关情况，以便受托人全面了解自己的信托利益，使其处在安全的范围内。全体公民作为委托人和受益人对环境资源享有所有权。公民是纯享受利益之人，不承担任何管理之义务。如果出现国家或政府滥用权力，没有妥善履行相应义务而造成受托人利益的损失，公民都可以行使权利，请求国家或政府履行维护环境利益的义务，为全体公民保护和改善环境。

检察机关之所以能够提起环境公益诉讼，是因为其在根本上受公共信托理论的指引。这种信托理论的特别之处在于，按照法律规定，当事人仅对程序权利拥有特权，而缺乏实体权利。除此之外，公共利益是公共信托理论实体利益的一种体现，这些权利应当由法律明确规定的组织来行使。国家的民事诉讼法应明确规定这些机构如何提起环境公益诉讼，甚至可以用单行法律来进行专门规定。民事诉讼法往往规定由检察机关代表国家起诉或被诉成为民事诉讼的当事人。2由此可见，检察机关以自己名义为维护环境利益而提起的环境公益诉讼应当以公共信托理论作为法律理论的基础。

三、私人检察总长理论

美国私人检察总长理论指出：为维护公共利益的需要，当拥有国家公权力的行政机关实施了违法行为时，我们应当允许除拥有公权力以外的其他组织或者公民个人通过司法途径来救济自己的权利。这些被赋予诉权的公民个人或社会组织可以被称为私人检察总长，该理论认为公民个人是有权通过司法途径来维护公共利益的，这也为公民个人作为我国环境民事公益诉讼的原告提供了理论借鉴。随着“公共信托理论”的正式确立，美国的萨克斯教授将该理论与环境公益诉讼相结合提出了“环境公共信托理论”。1萨克斯教授提出，公众仅委托国家作为社会公共环境资源的管理者与保护者，其他任何人都无权对社会公共环境资源实施侵占、支配和破坏等不当行为。如果国家通过自身不适当的管理活动，破坏了社会公共环境资源，那么公众有权利通过相应的途径对社会公共环境利益进行必要的保护。根据该理论，社会公众可以在法律允许的范围内对危害环境公共利益的行为或者严重威胁环境公共利益的行为享有相应的诉权。

由于法律并未严禁哪些人不能被授予诉讼权，所以不管是官吏还是非官吏都拥有起诉权，唯一的要求就是要以公共利益为重。虽然理论是英美法系国家最先提出的。美国的检察机关对有关联邦利益的案件具有起诉的权利，其民事诉讼的范围比较宽。3但笔者认为，该理论可做扩大解释运用到我国环境公益诉讼中，如此一来，国家的检察机关，就可以作为环境公益诉讼的原告，能够为了环境公共利益而与违法的损害环境利益的行为人抗衡。

四、环境权理论

随着环境危机的日益加重，环境权理论发展成为环境法律体系中极其重要的理论，愈发得到人们的重视。环境权的产生最初是由美国、日本、英国等工业比较发达的国家产生的。环境权理论是萨克斯学者在美国公然要求保护环境的大讨论中提出的。4爆发性强、破坏性大是环境问题的显著特征，所以环境权的产生正当其时。环境权理论认为，生活在环境中的每一个人，不仅要拥有维持健康生活的权利，而且也应当有权对生态环境的要素进行合理的使用。依笔者之见，若有危害生态环境的危险或者生态环境已经遭受实际损害的情况，检察机关就可以向法院提起诉讼，为环境公益保驾护航。

[1][美]约瑟夫.L.萨克斯著：《保卫环境公民诉讼战略》，王小刚译中国政法大学出版社2011 年版。

[2]陈阳：《检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制》，山东人民出版社2009年版。

[3]陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版。

[4]陈冬：《美国环境公民诉讼研究》，中国人民大学出版社2014年版。

邱实(1993-)，男，汉族，湖北十堰，法学硕士，在读，湖北大学，研究方向：诉讼法学。