李文槟

(陕西师范大学 陕西 西安 710062)

改革开放以来中国农村扶贫的历史实践和经验总结

李文槟

(陕西师范大学 陕西 西安 710062)

在和平与发展的主题下，贫困问题制约着一个国家和地区的经济发展、社会稳定。中国作为最大的发展中国家面临着的基本国情，是底子薄、人口多、地域广、自然条件差、经济发展水平千差万别，扶贫形势严峻。改革开放以来，我国逐步明确并积极推进扶贫开发战略，在减少本国贫困人口的同时，为全球减贫事业作出了重要贡献，扭转了过去世界贫困人口持续上升的趋势，使中国成为全球首个提前实现了联合国千年发展目标中使贫困人口比例减半的国家，为千年目标的实现创造了条件。[1]我国在不同阶段采取相应的扶贫措施是取得扶贫伟大成果的重要因素。本文通过历史分析方法对改革开放以来不同阶段扶贫实践进行分析，来总结我国政府扶贫实践过程中的成功经验。

农村扶贫;扶贫阶段;制度性扶贫;开发性扶贫

中共十一届三中全会以来，中共中央和国务院高度重视扶贫工作，我国扶贫政策经历了由单纯救济式扶贫向开发式扶贫、开放式扶贫的转变。近40年来，时代发展使我国面临的扶贫任务发生变化，在不同的扶贫阶段，及时采取合适的扶贫政策是取得反贫困目标的重要经验之一。

一、1978～1985年：农村制度性变革的减贫

1978～1985年这一时期贫困特点是大面积贫困，主要原因在于是人民公社制度造成的生产积极性低下，从而抑制了土地产出率。

在这一阶段主要途径是通过制度变革推动经济发展，缓解中国大面积贫困的状况。家庭联产承包责任制变革，通过提高农产品价格等一系列措施，以及农户家庭主体确立和农户财产权利等，极大调动了农民积极性和创造性，使得蕴藏多年的农村生产力得到集中释放。再加上国家提高农产品收购价格，乡镇企业(社队企业)开始在发达地区农村出现和壮大，农产品流通和集市贸易开始逐渐放开，引致农村减贫效应得以集中释放，在短时期内农村经济有了大幅度提升。国民经济迅速发展的同时通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富。据统计，这一阶段农村贫困人口由2.5亿人减少到1.25亿人，农村贫困发生率从33%下降到14.8%，贫困人口呈大幅度减少态势，分布范围逐渐减小。[3]

二、1986～1994年：贫困县减贫新模式

经过上一阶段，贫困问题从以前普遍性模式向分层、分块演化，区域间发展不均衡问题加重。在此情况下，依靠整体性的制度变革和依赖经济增长拉动的扶贫模式效应开始下降，扶贫脱贫面临着新瓶颈和新挑战。这一阶段的扶贫政策主要有：建立专门的扶贫机构，推进减贫工作规范化、有序化；二是区域性，以县为单位，强调区域重点扶贫；三是组织性，通过建立反贫困组织，对扶贫对象、扶贫区域、扶贫机制、扶贫资金等进行系统谋划，这有助于提升减贫效果。经过1986～1994年的扶贫攻坚，我国农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人。贫困人口的分布面积大幅度缩小为699个县。[5]

三、1995～2000年：专项扶贫政策创新

这一阶段区域间差距不断扩大，自然环境条件恶劣的贫困地区人口在全国贫困总人口中占据了相当大的比重，贫困由区域连片式分布转向散点式。

扶贫政策主要针对贫困地区专项扶贫进行完善创新。1994年3月制定的《国家八七扶贫攻坚计划(1994～2000年)》，提出用7年时间基本解决8000万贫困人口温饱问题。该计划标志着我国开始实施有计划、有目标、有组织的扶贫方针，主要政策有：第一，扶贫监测系统构建和实施。在1997年增加对贫困县农户抽样调查和对扶贫政策实施及减贫情况进行监测。第二，1996年9月出台《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》制定了一系列专项扶贫开发重大政策措施，进一步加大了扶贫投入和工作力度。第三，建立了东部地区与西部贫困省份的东西协作帮扶扶贫模式，推动了区域间扶贫机制建立。第四，将特殊困难群体贫困人口纳入扶贫脱贫的重点。与此同时，国内外民间机构开始参与到扶贫脱贫工作中，针对不同贫困群体而设立的“希望工程”、“春蕾计划”等，为社会扶贫奠定了基础。截至2000年底，农村绝对贫困人口减少到3209万人，农村贫困人口比例从8.7%下降到3.4%。经过20多年的减贫奋斗，我国已经基本克服农村贫困人口温饱问题，实现“八七扶贫攻坚计划”战略目标。

四、2001～2013年：整村推进扶贫开发新模式

我国此时的贫困特征有了新变化，随着贫富差距拉大，部分地区贫困程度不断加深。同时，贫困也从收入性单维贫困转向贫困人口健康、教育和社会福利等方面需求日益显现的多元贫困新形态。

作为纲领性指导文件，《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》指出：第一，将取消的国家级贫困县调整到中西部地区。第二，将扶贫工作重点县放在西部地区，扶贫瞄准对象确定为贫困村。第三，全面实施以村为单位进行综合开发和整村推进的参与式扶贫，更加重视科学技术、教育和医疗卫生事业在扶贫开发中的作用。第四，积极推进产业扶贫，加大扶贫可持续性能力建设力度，积极开展生态移民和易地扶贫搬迁工作，尝试小额信贷等金融扶贫。第五，积极实施西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起战略，2003年全面取消农业税，2006年开始建设社会主义新农村，2007年实行农村义务教育阶段免费教育，建立农村最低生活保障制度，实行新型农村合作医疗制度等，推动了农村扶贫脱贫过程的发展。第六，以村为单位，集中整合多方面、多部门资金和资源，将农民建房、土地整理、宅基地整理复垦、基础设施配套、土地流转和农业产业化经营等农村发展项目进行统一谋划、统一推进。同时整村推进扶贫过程中贫困户全程参与扶贫项目的选择、组织、实施和监督，增加了扶贫项目的针对性、可操作性和益贫性效率。全国农村贫困人口由9422万人下降到2688万人，贫困人口减少71.5%，近2/3人口在这一阶段脱离贫困。

五、2013年至今：连片开发新举措与精准扶贫方略

我国经济从2013年以来转入中高速增长，GDP增速下降到2015年的6.9%，外贸增长出现负数，投资增幅明显回落，这是我国经济进入“新常态”面临的状况，经济增长的动力发生根本性转变，从要素投资增长进入以创新和消费为动力的新阶段。

该阶段我国扶贫开发的主要特点：第一，贫困标准提高到2300元后，贫困人口扩大到1.4亿人。第二，制定和出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》，是将区域发展与扶贫攻坚充分结合，从扶贫理念、扶贫内容、扶贫方式以及扶贫对象等方面进行新一轮的调整和改革。第三，在扶贫重点和扶贫方式上，从以“整村推进”为核心的扶贫开发转向以集中连片特殊困难地区为主战场。第四，2014年开始实施《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，确立了扶贫开发六大机制，包括改进贫困县考核机制和退出机制，取消GDP考核，将扶贫开发作为贫困地区贫困县考核核心和重点。创新精准扶贫精准脱贫机制即精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，与此同时确立了十大重点工作，即交通、电、安全用水、特色产业扶贫、旅游扶贫、教育、医疗卫生、社会保障、文化扶贫和信息扶贫等。第五，精准扶贫机制不断深化推进。在实施“四个精准”基础上，提出“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、帮扶措施要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”等六个精准，分类施策，因村施策，提高扶贫精准性。

截至2014年底，14个集中连片特困地区贫困人口减少为3518万人。此外，减贫成效的提高进一步推动全面建成小康社会的实现，其中，东部地区全面建成小康社会的实现程度为88%，中部地区为77.7%，西部地区为71.4% 。

六、不同历史阶段扶贫经验

改革开放以来，中国在大规模扶贫开发中，积累与创造了一系列有效的扶贫成功经验。包括制度性扶贫、开发性扶贫、集中性扶贫、社会性扶贫和开放式扶贫。[6]

1.制度性扶贫。作为一种常规性的制度性措施，而非将帮助贫困人口解决温饱作为道义上的责任，需要有一系列的机构、组织、专门的经费以及相应的法律、规制、政策，同时还需要有明确的目标规划和部署。在第一阶段，出台了《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》，把扶贫工作作为国家重点任务，明确了扶贫理念和思想，同时开始改革农产品价格制度，改变了长期实行的工农产品价格“剪刀差”制度，逐步增加农民收入等等。[7]

2.开发性扶贫。通过开发贫困地区本身所具有的经济资源、自然资源和人力资源，依靠科学技术，发展当地经济，真正提高贫困人口摆脱贫困的能力和贫困地区自我发展的能力。如“星火计划”、“丰收计划”、“燎原计划”、“温饱过程”，以及一系列发展当地教育事业的项目；通过以工代赈改善当地基础设施建设，例如通过“三西”农业发展政策，针对甘肃河西、定西和宁夏西海固而实施的专门的区域性扶贫政策，提高了当地发展潜力。

3.集中性扶贫。在力量有限的条件下，集中力量解决处于绝对贫困状态的人口的问题是我国扶贫效果显著的重要因素。进入新世纪以后，扶贫开发的目标集中，精准到村，最终要求目标精准到户进行扶贫。

4.社会性扶贫。社会性扶贫是动员组织全社会力量支持帮助贫困地区的开发建设，具体方式包括：东西互助，组织沿海经济较发达的9个省、直辖市和4个计划单列市对口帮扶经济欠发达的10个省、自治区的贫困地区发展经济；国家机关定点挂钩扶贫，国家机关、大专院校、科研院所向贫困地区选派科技副县长，国家有关部委根据自己的职责帮助贫困地区进行经济开发，如希望工程、春蕾计划、幸福工程、光彩事业。

5.开放式扶贫。积极参与国际组织和非政府组织在扶贫开发领域中的合作，争取国际援助支持，推动贫困地区的经济社会发展。如一些正在实施或落实如世界银行贷款的西南地区扶贫开发项口、贫困县基础教育贷款项目以及联合国粮食计划署和国际农业发展基金会的一些项目等。

根据以上扶贫政策措施的演变，可以发现每一历史阶段的扶贫政策措施都随着面临历史阶段任务的不同有更进一步的改变。[8]比如所说扶贫第一阶段，虽然以制度性变革推动经济发展从而达到扶贫为主，随着制度的完善，需要政府部门从单纯的发展经济到直接将并不是孤立存在的，例如针对性扶贫的问题。从精准扶贫的字面意义上，似乎我们以往的扶贫推动并非是精准的，而事实上，并不是这样，只是精准的单位与对象发生了变化，从最初的普遍扶贫到区域精准，到后来的贫困县精准，再到贫困村的精准扶贫，直至现阶段的精准到户，中国的扶贫精准经历了不同的内涵变化。

[1]汪三贵，论中国的精准扶贫，贵州社会科学，2015年第5期

[2]向德平，包容性社会增长视角下中国扶贫政策的变迁与走向，华中师范大学学报(人文社会科学版)，2011年第4期

[3]刘娟，我国农村扶贫开发回顾、成效与创新，探索，2009年第4期

[4]阿玛蒂亚森，论社会排斥，经济社会体制比较，2005年第3期

[5]蔡荣鑫，“包容性增长”的理念的形成及其政策内涵，经济学家，2009年第1期

[6]杨秋宝，反贫困的抉择：中国50年的实践、基本经验和历史意义，陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，第28卷第4期

[7]朱晓阳，反贫困的新战略：从“不可能完成的使命”到管理穷人，社会学研究，2004年第2期

[8]廖富洲，我国扶贫开发中的政府行为分析，中州学刊，2004年第5期

李文槟(1992-)，男，汉，陕西佳县人，研究生在读，陕西师范大学，研究方向：政治经济学。