发展型社会政策在山区贫困农村治理中的应用研究<br/>——以宁夏南部山区为例

发展型社会政策在山区贫困农村治理中的应用研究
——以宁夏南部山区为例

2017-04-14刘满福

山西农经 2017年7期

关键词：山区宁夏政策

□余栋刘满福

(沈阳化工大学辽宁沈阳 110142)

发展型社会政策在山区贫困农村治理中的应用研究
——以宁夏南部山区为例

□余栋刘满福

(沈阳化工大学辽宁沈阳 110142)

宁夏南部山区的贫困问题一直受到党中央的高度重视，宁夏回族自治区历届党委政府把中南部地区的脱贫致富作为促进全区发展的重中之重[1]。本文结合发展型社会政策相关理论，通过对山区现状的梳理，找出贫困的原因，并提出优化路径选择。

南部山区；贫困；发展型社会政策

1 发展型社会政策的基本理念

发展型社会政策创新性的切入“发展”的维度，从单纯的个人“授人以鱼”到“授人以渔”，注重培养个体的生计能力，从而实现脱贫；从注重短期目标发展到更加强调中长期发展战略。同时，发展型社会政策衍生出对社会政策的新思路。

1.1 注重社会政策对于经济发展的贡献

传统的社会政策是非生产性的，它主要通过转移支付等手段，实现社会再分配，将社会资源分配给受益对象，实现脱贫。在传统的社会政策领域，国家或地区的经济发展水平深刻影响着社会政策。通过转移支付等再分配手段，帮助受益对象。这种纯支出性行为受到社会抨击，一方面，纳税人的在该行为中未得到利益，另一方面，这种行为是短期行为，并不能真正帮助受益对象摆脱困境。而基于发展型社会政策视角，它认为通过协调把握社会和经济因素，一方面，促进社会经济发展，另一方面，帮助受益对象摆脱困境，提高社会福利水平。发展型社会政策不同于传统社会政策，是因为它强调“生产性”，社会政策应该注重社会投资，特别是对社会资本和人力资本的投资，这样就能使包括弱势群体在内的所有个体享受到社会福利，注重公平，缓和了社会矛盾。同时也提高大家对经济的参与热情，让更多的个体为社会经济的稳定繁荣做出贡献，也实现自身社会价值。

1.2 注重社会政策对社会的投资

发展型社会政策注重对社会投资，特别是注重对人力资本和社会资本的投资[2]。

1.2.1 注重人力资本。发展型社会政策通过两个方面发挥人力资本投资作用。第一，通过支持儿童教育实现家庭良性发展。发展型社会政策认为，消除贫困最有效的方法是预防贫困，即对贫困进行“上游干预”。而儿童的成长对家庭后期的发展具有重要的影响。如果儿童得不到较好的教育，容易出现贫困的“代际遗传”，因此，通过加强儿童的成长教育，是预防贫困和增加社会福利的根本措施。在农村有“再穷不能穷教育”的说法，但是对贫困家庭来说，对孩子的教育支出是一笔较大的费用，同时投资周期较长，很多家庭无法承担，孩子过早地辍学，没有一技之长的孩子进入社会，无法适应企业用工需求，容易出现青少年犯罪等行为，不利于社会的稳定。

1.2.2 注重社会资本。社会资本通常指能够提高社区（乡村）整合的社会关系和社会网络。社会资本的形成有利于聚合经济的发展优势，同时，有利于提升家庭的收入水平。当社会资本发展到一定程度，不仅能够加强社会整合度，还能引领地区经济建设向生产性经济方向发展。因此，发展型社会政策注重鼓励当地居民积极参与经济建设活动。根据本地经济发展需求，制定发展计划，充分发挥社会资本优势。

1.3 注重协调政府和社会组织之间的关系

社会政策的实质是社会福利事务领域中的干预行动，而行动的主体是政府。当前政府正在实施“权利清单”，通过简政放权，进一步释放社会活力。社会组织作为民间组织在社会政策中起到越来越重要的作用。

首先，社会组织是基层民生需求的扫描仪。大量的社会组织都来自于基层，社会组织的人员能大范围、迅速的获取民生需求信息。同时，通过社会组织之间的合作平台，可以有效的将“碎片化”信息整合，增强了信息的效用；其次，社会组织是公共冲突的缓冲器和传声筒，基层的稳定对社会的稳定具有重要作用，社会组织能及时了解到基层群体的情绪，扼杀可能出现冲突的“苗头”，同时，将基层的诉求反馈给政府；最后，社会组织是公共服务的执行者。当前，政府将部分公共服务以外包的方式招标，社会组织根据自身的能力进行投标，政府相关决策部门根据投标方的能力等条件选出中标方。社会组织提供的服务多样，针对的对象多元，一定程度上有效弥补了政府提供公共服务的不足之处。政府和社会组织协调配合，将有力的保障社会健康发展。

2 宁夏南部山区农村贫困现状

受自然条件、生产方式等多种因素的制约，南部山区农村长期处于贫困状态，特别是西海固，更是被联合国定为不适合人类居住的地区之一。出现了“生育-贫困-生育”、“贫困—就业能力差—贫困”等贫困循环的现象。通过实地调查发现，南部山区农村贫困主要表现为两方面：一是物质贫困，二是精神贫困。基于2014年国家级大学生创新项目《宁夏南部山区生态移民典型案例调查研究》（项目编号：XJCX-2014-196），项目组在2014年对宁夏南部山区农村展开调研，共发放问卷70份，其中有效问卷66份。通过spss17.0对相关数据进行录入分析，以下数据是基于问卷调查表的分析统计。

2.1 物质贫困

2.1.1 住房结构。南部山区农村大部分住房还是土木平房，占80.6%，砖砌平房结构占19.4%。土木住房建筑成本低廉，但是稳固性等欠佳。出现房屋简陋的原因主要是收入来源少。农户主要收入是来自于农业收入，由于南部山区所处地区干旱少雨，自然环境恶劣，土地贫瘠，农产品产量较低，因此收入不高。

2.1.2 近5年是否借款及借款原因。根据实地调查显示，近5年借款的比例占71%。当前借款的原因主要是疾病治疗、生活费用、子女上学和生产投资，分别占35.8%、29.40%、21.30%、12.90%。由于医疗卫生落后，山区农村初级保健服务基本处于空白，慢性疾病较多，导致家庭在疾病治疗方面开销较大。部分家庭的子女在初中和高中阶段要到县城就读，因此家庭在教育支出方面的开销也增多。生产投资主要是化肥种子等，由于土地较为贫瘠，农户在种植过程中，需要通过足量的化肥等提高土地的肥力，进而提高粮食产量。

2.2 精神匮乏

受调查对象中，51.6%的调查对象是文盲，很多青壮年是小学、初中水平。他们进入城市务工，成为农民工的主要群体，这类群体处于城市的底层，缺乏足够的技能，通过自身劳动力获取收入。生活条件艰苦、工作时间长、收入较低等原因导致他们精神匮乏。

调查结果显示，当前家庭有老人的占69.4%,虽然大部分老人是和子女在一起，但是很多家庭青壮年外出务工，很多老人成为“空巢老人”。他们缺乏社会支持网络，既得不到子女的照料，同时，由于缺乏社区养老的条件，也得不到外部的网络支持，他们缺乏足够的精神慰藉。

3 宁夏南部山区农村贫困的原因

造成山区农村贫困的原因有很多，既有显性的也有隐性的，既有外在的也有内在的，总的来说，主要有三个方面[3]。

3.1 自然环境恶劣

宁夏南北部自然条件差距较大，虽有“天下黄河富宁夏”之说，但是黄河水主要流经的是宁夏的北部地区及川区。对南部山区来说，虽然土地众多，但大部分是荒芜的山区，由于人口的过度增长，对自然破坏较为严重，水土流失较为严重。

3.2 缺乏脱贫能力

根据现状分析，可以看出，当前很多农民的学历水平较低，在农业发展或者务工时，由于缺乏对技术的掌握，收入水平较低，而家庭的各项支出较大，这种支大于出的局面以及人力资本低水平的循环，阻碍着山区农村脱贫致富。

3.3 社会组织机构缺乏

社会组织对社会经济发展有着重要作用，往往经济越发达，代表各行业各群体的社会组织越活跃。山区农村在社会组织建设方面存在很大的不足，如很多山区农村主要是靠农业和养殖为主，但是农业技术推广组织和养殖技能组织缺乏；很多青壮年选择务工，掌握一门技术对提升务工具有重要的作用，虽然政府也安排了一些技能培训会，但是民间的组织存在缺位现象；很多老人是空巢老人，在城市社区中，很多社会机构和组织帮助他们实现资源链接，解决生活中的困难，但是农村中的老年群体，很少有社会组织或者相关民间机构进行帮扶。

4 发展型社会政策在宁夏南部山区贫困治理的路径选择

结合当前宁夏南部山区农村贫困存在的问题，笔者认为在农村贫困治理中，应利用发展型社会政策的相关理念，构建以人力资本和社会资本为重点，农村自发积极参与的扶贫架构。

4.1 发挥政府主导作用，有计划的实施移民

发展型社会政策的突出特征就是强调政府在社会治理中占主导性作用。政府通过资源整合和再分配等形式，实现社会和谐稳定。

宁夏南部山区多为黄土丘陵，水土流失严重，人口的过度增长，导致人与自然的矛盾尖锐。当前国家实施“退耕还林”等生态保护政策，南部山区很多地区将实施退耕还林，注重生态的恢复。因此，政府通过移民的方式，将人口搬迁到北部川区，一方面，有利于减轻南部山区人口压力，促进生态的恢复，另一方面，北部川区有大量可垦荒地，相关的灌溉工程也基本建成，可以进行开发性生产，有效配置资源，促进协调发展。

4.2 投资人力资本和社会资本

人力资本和社会资本是地区发展的重要保障。自然环境、经济现状等原因制约了山区农村人力资本和社会资本的发展现状，物质和精神的双重缺乏进一步制约了农村的发展。

4.2.1 投资人力资本。要想走出贫困循环的怪圈，最关键的是教育和培训。

加强农村教育。农村教育是阻止贫困代际的重要环节，对儿童提供较好的教育，为后期儿童的发展提供保证。政府要突出在农村教育中的责任，继续加大对农村教育的财政投入，为农村办学条件和质量提供财政保障；建立农村教师的轮岗制度，提高教师的工资水平，完善毕业生农村支教制度，吸引优秀人才投身农村教育。在农村，“留守儿童”问题也是社会值得思考的问题，儿童是祖国的未来，父母在儿童成长时期教育的缺失，容易导致儿童形成错误的人生观和价值观，从而走上违法犯罪道路。因此，政府可以建立留守儿童托管机构，安排老师照料，同时招募社会爱心人士（如志愿者等）协助机构运转，实现儿童的健康成长。

构建就业信息平台，鼓励村民创业。山区相关政府部门通过搭建就业平台，实现信息对称，资源对接，有计划的输送劳动力，促进就业，通过务工增加家庭收入，实现脱贫。当前，政府鼓励“大众创新万众创业”，村民可以根据所在地区的资源条件，通过互联网渠道，实现创业，并带动就业。政府可以成立创业发展基金，为有想法和有项目的村民提供启动资金。

4.2.2 加强社会资本建设。发挥农村内部社会资本优势。农村地区非常注重家庭关系和邻里关系，在需要借款时，他们大部分都是从亲戚朋友处借款，后期可进一步发挥内部社会资本优势，实现社会资本和经济发展的良性合作。

注重农村外部社会资本建设。非盈利组织和社会组织是除政府外重要的外部社会资本，对山区农村脱贫致富具有重要的作用。主要通过直接和间接两种方式提供社会服务。直接提供社会服务包括各种非盈利的儿童托管所、民办医疗保健机构等，他们通过政府财政支持或者社会资金支持，为山区农村弱势群体提供帮助；间接服务主要包括扶贫基金会、宋庆龄基金会等，他们通过中间平台，找到受助群体或者对象，提供帮扶。

4.3 引导社会组织机构发展

政府为社会组织发展提供空间，对社会组织的发展提供支持。根据行业、地区、群体等条件建立社会组织，通过市场机制和规则实现良性竞争，引导社会组织合理布局，形成信息平台、物资平台、专业支持平台等支撑网络。同时，推进政府向社会组织购买服务，一方面，实现政府简政放权，另一方面，社会组织得到资金，可以更好的发展。当然，社会组织在发展过程中要不断完善组织制度，包括信息披露制度、项目管理制度、绩效评估制度等。