■ 潘文灿

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

对广西平果铝土矿采矿用地方式改革的建议
——广西平果铝土矿采矿用地改革试点10年的成效、问题及措施

■ 潘文灿

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

自2005年国土资源部批复在广西平果铝土矿设立改革试点至今已10年。经过10年的努力探索，试点工作取得了阶段性成果，探索出了采矿用地以临时用地方式供地的一套完整的经验与做法，形成配套的实施办法、制度及规范，并对制度在更大范围推广做了初步探讨。文章在总结10年试点工作情况、成效和征用地工作的基础上，从采矿企业、地方政府、农民群众三个角度分析试点工作面临的瓶颈问题，并提出破壁之策。

采矿用地；临时用地；矿业权；土地利用规划；基本农田保护；平果铝土矿

我国矿业用地的取得方式主要是大范围征地后出让，致使土地资源浪费、采矿企业成本增加，资源被低效利用。近年来，由于矿业用地受新增建设用地规划指标的限制，以及与农村集体和农民存在利益纠葛，这种方式很难全面有效地实施。自2005年国土资源部批复在广西平果铝土矿设立采矿用地改革试点以来已经十年，试点工作取得了阶段性成果，体现了以临时用地为主的采矿用地供地方式的优势，同时也看到面临的瓶颈问题。现在对十年来的改革成果、面临的瓶颈问题进行总结与分析，并提出改革创新建议，十分必要。

1 十年试点工作简要情况

(1)通过对试点方案的科学实施，完善了采矿临时用地的审查报批、供地操作程序、用地补偿项目及补偿标准、土地复垦及验收、还地办法等，成功实现了以临时用地为主的矿业用地供地方式。①2005年11月，首先制定出台了《平果铝土矿采矿用地管理暂行规定》；2013年5月，制定出台《关于公布平果铝土矿矿山征用采矿用地补偿标准的通知》。②2012年，项目编制形成《广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点总结》，并通过了国土资源部验收。③截至2016年3月，项目实施累计完成7个批次共1081.7310公顷采矿临时用地审批，完成了采矿临时用地土地登记、复核和补偿工作，完成通过验收115个采空区共446.2894公顷工程复垦（其中恢复耕地248.397公顷），累计签订62份还地协议书，实施还地于农365.946公顷。

(2)通过对试点实践的不断总结，在保障被临时用地农民合法权益的基础上，制定了涉及采矿临时用地的申报、审批、供地、复垦、验收、还地等管理办法和相关制度文件。

(3)进一步探索扩大试点范围，探讨全广西乃至全国类似露天采矿用地供地方式中存在的问题及解决措施。①2012年6月，配合广西国土资源厅制定《广西壮族自治区露天采矿用地方式改革试点方案》等3个文件，为扩大试点实施管理规范。②配合广西壮族自治区国土资源厅进一步细化和完善试点成果，形成制度和机制，并配合做好在区内、外同类矿山用地中的扩大试点工作。

2 试点工作主要成效

(1)完成试点全程环节。实现以临时用地为主的采矿用地，从供地，到采后土地整理、复垦，最后将耕地还给农民的全部工作。

(2)制定完善试点管理规范。在保障被临时用地农民合法权益的基础上，制定了采矿用地管理办法、采空区工程复垦验收标准等涉及采矿临时用地的办法和制度。

(3)依法审批试点用地。截至2016年3月，项目实施累计完成7个批次共1081.73公顷采矿临时用地审批，并完成了采矿临时用地土地登记、复核和补偿工作。

(4)实施试点工程土地复垦。截至2016年3月，累计完成115个采空区的工程用地复垦446.2894公顷（其中已恢复耕地248.397公顷）。

(5)实施试点土地还农。截至2016年3月，已累计签订62份还地协议书，实施还地365.946公顷，均已种植农作物（甘蔗、玉米等）。

(6)完成试点总结验收。从2009年4月14日起，先后完成了“采矿用地方式改革通过国土资源部组织的专家验收”“国土资源部对现有成果的验收”“国土资源部对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点的总结验收”等3个文件。

(7)规划遵循可持续发展理念。在未来矿产资源开发利用中，平果铝公司将以科学发展观为指导，走矿山循环经济发展之路，通过采空区土地复垦，切实保护和迅速有效地恢复矿区生态环境，有效控制水土流失，恢复水土保持功能，使矿山进入“采矿占地、复垦还地”的良性循环，切实建设绿色矿山。

(8)实施和谐矿区建设。平果铝公司履行社会责任，以创先争优为引领，以新农村建设为契机，启动开展了和谐矿区建设，切实解决矿区群众在生产、生活中的实际困难，让利于农，增福于民。

3 试点项目具体做法

(1)加强领导，统一认识。百色市人民政府、平果县人民政府及相关部门高度重视，2005年11月3日，平果县委、县政府联合中国铝业成立平果铝土矿采矿临时用地试点工作领导小组和办公室。2007年2月，广西壮族自治区国土资源厅成立了以厅长为组长，有关领导组成的自治区试点工作领导小组，全面负责试点的组织、协调工作。2008年3月，广西壮族自治区人民政府将平果铝土矿采矿用地方式改革试点工作列入自治区人民政府工作目标任务和督办内容。

(2)深入调研，制定方案。广西壮族自治区国土资源厅高度重视试点工作，牵头制定试点工作方案和管理暂行规定，明确了用地审批权限、操作程序、补偿项目及补偿标准、土地复垦、还地办法等，并建立起区、市、县三级检查管理体系。

(3)创新制度，规范工作。2007年3月，广西壮族自治区国土资源厅在平果县召开了试点专题工作会议，分别就采矿用地审批管理、供地管理、土地复垦管理、补偿管理、还地管理、耕地补偿管理、露天采矿用地管理“七管理”及工程复垦、生物复垦“两复垦”验收标准等进行专题研究，并及时组织相关人员，结合试点实际，依据相关法律、法规和文件精神，制定了《广西平果铝土矿采矿用地征用（临时用地）审查报批办法》等11个办法、标准。

(4)加强检查，搞好协调。平果铝土矿采矿用地方式改革试点工作一开始，广西壮族自治区国土资源厅就建立起区、市、县三级检查体系，加强对试点工作的督促检查，及时协调解决试点工作中出现的问题。2009年5月，国土资源部组织专家完成阶段验收后，提出要还地1000亩的要求，广西壮族自治区国土资源厅及时组织协调，督促平果县人民政府、中国铝业广西分公司采取有力措施，加快采空区复垦还田。

(5)做好规划，宏观控制。试点方案批复后，依据矿区建设规模和时序，分别制定了年度、5年、15年、30年，短期、中期、长期开采计划和采矿用地规划，实施采矿区土地利用宏观上的平衡控制。

(6)严格审批，依法用地。每年9月底申请次年的采矿临时用地，按照改革试点报批要求，组织材料逐级上报。用地获得批复后，严格执行“一登记、两公告”。

(7)优化设计，高效生产。依法取得土地后，实施“剥离—采矿—复垦”一体化联合工艺，制定确保连续出矿、提高采矿功效、缩短采矿用地周期，高效组织采矿生产。

(8)强化复垦，还地于民。

(9)履行责任，构建和谐。平果铝公司实施“双坚持”，即：坚持临时用地占地补偿费足额发放，农民生活水平不降低，坚持土地采后复垦耕地质量不降低。平果铝公司还每年投入130万元资金进行扶贫、支教、兴建社会公益设施，优先考虑被征地农民从事工程复垦、残矿回收、修路、采石等工作，改善矿山与农民关系，构建和谐矿区。据不完全统计，平果铝公司已无偿捐助地方经济社会事业和用于改善周边村民生产生活的资金累计超过5500万元。同时，为矿山周边12个村民小组共4000多人提供无偿供水。

(10)加强宣传，获取支持。宣传工作深入农户，普及改革的必要性以及对农民利益保护的措施。

4 试点工作启示及经验总结

(1)践行科学发展观，是试点工作取得成功的根本。

(2)各级领导重视与支持，是试点取得成功的重要前提与保证。

(3)前期的充分准备工作与建章立制，是试点工作取得成功的基础。

(4)与现行土地管理法规相衔接，是试点工作取得成功的重要政策依据。

(5)加强组织管理，保证工作有序实施，是试点工作取得成功的重要措施。

(6)宣传工作和群众基础是改革试点工作取得成效的重要保障。

(7)对采矿用地复垦技术的深入研究，是及时还地于农的重要技术支持。

5 广西平果铝试点存在的主要瓶颈问题

5.1 企业方面反映

平果铝土矿区（首批国家规划矿区）目前设置有9个矿区，其中：已颁采矿证2个（那豆、太平铝土矿），正在办理受让采矿证2个（那豆矿区马鞍山—山营矿段铝土矿、太平矿区那烈矿段铝土矿），正在办理探转采4个（教美、龙律、果化、大隆铝土矿），保留勘查证1个（太平矿区外围铝土矿）。

矿产开发利用规划与土地利用规划、矿业用地土地审批权与探矿权采矿权在衔接上仍然存在一些实际问题，经核查，平果铝土矿区上述采矿证和勘查证范围内划定有基本农田，导致矿山企业如果办理采矿证、有采矿及复垦等行为，将违反国家现有《土地管理法》规定。矿山企业反映目前面临的三个主要瓶颈问题是：

(1)广西平果铝公司已有采矿权证的矿区（那豆、太平）划定有基本农田，造成企业自2014年起无法办理采矿临时用地审批，同时造成企业土地复垦方案无法通过审批，进而无法实施复垦验收和还地于农。实际上对保护耕地、节约工业用地、耕地占补平衡等均造成极大阻碍。

(2)广西平果铝公司正在申请探转采矿区（教美、龙律、果化、大隆4个矿区）及正在办理受让采矿权矿区（那豆矿区马鞍山—山营矿段、太平矿区那烈矿段2个矿区）划定区内有基本农田，造成国土资源部门无法实施矿业权设置，不能发放采矿证，即企业新建接替矿山采矿证无法办理。

(3)据调查了解，并不仅仅是广西平果铝公司遇采矿区范围内有基本农田，国土资源部门不能违法而批发采矿证的情况。全国各地、各矿种开采的企业都有很多反映，希望有个办法或措施，解决好在发采矿证的矿区内有基本农田的问题。既可开采，又不影响基本农田数量和质量。

5.2 地方政府、农民方面反映

5.2.1 矿业用地使用权人权益难以保障

根据《矿产资源法》和《土地管理法》，矿产资源的探矿权和采矿权行政审批不以是否取得土地使用权为前提条件，但采矿企业取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证，并依法取得土地使用权后，在矿产资源开发利用过程中，却因种种原因出现村民阻挠设备进入或撤离工地、阻断矿山生产进出道路、补偿款漫天要价等民企纠纷现象，导致探矿权人、采矿权人权益无法保障和维护。

5.2.2 采矿临时用地试点补偿问题

平果铝土矿临时用地补偿标准分统一年产值标准和补偿倍数。补偿项目有：临时使用期土地补偿费、工程复垦期土地补偿费、生物复垦费、还地不足部分差额补偿费、地力恢复补偿费。按区域分，涉及征地的马头镇、新安镇、果化镇、太平镇、坡造镇，统一年产值为1354元/亩。补偿倍数，则按照国土资源部《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》（国土资函〔2005〕439号）的规定执行。以旱地为例，临时用地4年，综合计算采矿临时用地补偿标准为统一年产值的17倍。

但在实际操作过程中，被临时用地村民小组往往以永久性征收土地的补偿标准来要求临时用地补偿，给征地工作带来了不少阻力。

5.2.3 采矿用地土地审批与监管问题

(1)用地批复与临时用地起止日期矛盾。通过临时用地方式对采矿用地进行供地，比征地后出让给采矿企业的方式在使用期限上灵活了许多，但是仍存在采矿作业完成时间或者土地复垦完成时间与临时用地批复起止日期不符的问题，当采矿作业或土地复垦工作未完成，而临时用地到期时，企业将面临极大压力。

(2)林地现状与审批的影响。在采矿过程中，涉及林业用地时，尚需办理临时使用林地报批和砍伐手续。同样存在国土资源部门土地利用现状调查所确定的林地和林业部门现状调查所确定的林地，位置、范围、图斑、面积不一致的问题。且临时使用林地报批同样需要一个报批过程，往往给采矿企业带来不同程度的影响。

6 解决矿区临时用地占用基本农田试点难的建议

在总结平果铝土矿用地10年试点经验和问题基础上，笔者提出矿业用地涉及基本农田的解决办法等建议如下。

6.1 加强土地利用总体规划与矿产资源总体规划的充分衔接

国土资源部门应优先“两规合一”，现在土地利用规划计划和矿产的勘探开发审批发证同在国土资源部，希望改变“各管一摊”的行政办法，解决“两张皮”的难题。建议批地时充分考虑采矿用地实际情况。部门审批发放采矿证（内含矿区用地，包括占用部分基本农田）应该充分协商、认真协调，开展专家评估或咨询研究，有效合理解决。

6.2 广西平果铝土矿用地涉及基本农田的解决建议

区分不同情况因地施策：第一种情况，对于矿山企业已有采矿证，矿区内现被划定的土地为基本农田，建议充分考虑矿产开发利用规划与土地利用规划、矿业用地土地审批权与探矿权采矿权衔接的实际问题，上一级国土资源部门在试点政策的原则框架内，出台相应政策，可在采矿临时用地期限内（4年），对涉及占用的基本农田予以冻结若干年，并签订合同为据，待开采结束并复垦达到基本农田标准，数量相等、质量相当或更好，可还地于农，解除基本农田冻结。只有严格按程序要求做到位，才能在土地利用总体规划、土地利用现状和基本农田保护区上恢复变更为基本农田，即允许基本农田动态平衡。

第二种情况，对于矿山企业规划办理采矿证矿区内划定的基本农田，建议上一级国土资源部门基于试点政策的改革原则框架，出台相应的改革试点配套政策，可在规划矿区内允许涉及基本农田，优先办理新立矿山采矿许可权证。但需按其特殊工程项目，专门单列处理，可先占用后复垦再退还。

第三种情况，对于矿山企业今后要申请矿区范围内已被划定为基本农田的，建议在2016—2020年（第十三个五年规划期间）开展土地利用总体规划修改、完善和调整，可在县、市、省域范围内，在确保全县、全市、全省基本农田总保有量不减少的基础上，统筹进行县、市、省规划修编，在本省（区、市）内调整调出基本农田到其他区域内平衡解决。

6.3 加强矿山用地复垦的监督管理

各级国土资源管理部门要加强日常巡查和监管，完善工作机制和相关制度，真正落实监管机构、人员培训和经费落实；对不按时按质完成土地复垦任务要求的，按照《土地复垦条例》及相关法律条规进行处罚，并不予办理新的矿山开采证和申请建设项目用地。

[1] 黄家碧.广西平果铝土矿采矿改革试点通过验收[N].中国有色金属报,2012-04-24(07).

[2] 王琼杰.为全国矿业生产用地提供示范[N].中国矿业报,2013-06-25(A07).

[3] 木子.边采矿 边复垦[N].中国有色金属报,2014-08-16(08).

[4] 繁盛,栗欣.矿用土地改革势在必行[J].中国矿业,2010(8):9-11.

[5] 杨海洋,王太海.发展循环经济,建设绿色矿山[J].再生资源与循环经济,2010(11):9-12.

[6] 杨海洋.岩溶堆积型铝土矿采矿用地与生态重建技术研究[D].长沙:中南大学,2010.

[7] 肖攀.我国矿业用地法律制度研究[D].武汉:中国地质大学(武汉),2011.

[8] 平果县委宣传部.平果县国土资源节约集约利用成效显著[EB/ OL].(2016-04-14) [2016-10-10].http://www.gx.xinhuanet. com/2016-04/14/c_1118623957.htm.

[9] 王琼杰.为全国矿业生产用地提供示范[N].中国矿业报,2013-06-25(A07).

[10] 平果铝土矿采矿用地方式改革试点通过验收[J].中国粉体工业,2010(3):46.

Suggestions for the Reform with Regard to the Pattern of Land Use for Mining Bauxite in Pingguo of Guangxi—Introduction the Results they have achieved, the Problems they have faced in Ten-Year Experimental Reform of Land Use for Mining Bauxite in Pingguo of Guangxi, and Some Addressing Methods

PAN Wencan
(Consulting & Research Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

Since 2005, the pilot reform of bauxite in Pingguo of Guangxi approved by Ministry of Land and Resources has been set up for ten years. After ten-year effort, preliminary achievements have been made. For example, a set of complete experience and practice has been found out. This means providing land for mining can be in temporary land use way; corresponding implementation method, systems and specif i cation have been formed, and the efforts have been made for system extension in a large scope. In addition to the above-mentioned introduction, this paper analyses the bottleneck problems that we face in the pilot work from a range of mining enterprise, local government, and rural residents; and some solutions to these problems are offered.

land use for mining; temporary land; mining rights; land use planning; basic farmland protection; Pingguo Bauxite Mine

F301.1；F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0004-05

2016-12-22；

2017-01-03

潘文灿（1946-），男，浙江省绍兴市人，国土资源部咨询研究中心咨询委员，西南大学兼职教授，研究生学历，曾任国家计委国土地区司副司长；国土资源部规划司司长，国土资源部西部开发办公室主任、东北振兴办公室主任等职。现兼任中国地质矿产经济学会资源经济与规划专业委员会副主任；中国土地学会常务理事，土地规划分会副主任；中国国土资源经济研究院客座研究员。曾获国家科技进步二等奖。