付鹏

从基金积累的角度看，我国目前的基本养老保险积累主要依赖缴费，其投资增值难以跑赢通胀。

经过20多年的改革探索和实践，在国家、企业、个人共同参与、共担责任的基本原则框架下，社会保障体系在支持经济体制改革、保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定方面发挥了重要作用，但三支柱体系的发展依然不平衡。其中，基本养老保险发展存在以下几个方面的问题。

制度碎片化，统筹层次低

在制度设计方面，我国养老保障体系脱胎于传统计划经济，受社会发展水平和城乡二元结构等多方面因素的影响，现行制度的设计遵循分类施保的指导思想和技术路线，对城乡、不同地区、不同类型就业人群及居民财务有不同类型的制度设计，加上各种制度间的边界不够清晰，也难以对接，使制度呈现碎片化的发展困境。考虑到我国改革开放的梯度特征和东、中、西部经济差距的客观存在，不同地区在推进养老保险试点中依据自身的经济条件选择了不同的制度模式和养老保险待遇标准，即使是在同一省市的不同县区，养老保险的制度模式和待遇标准也可能存在天壤之别。不同的制度设计，使不同类型人群的待遇差距不断扩大，进而使劳动力流动受到限制。

在统筹层次方面，基本养老保险制度停留在地方分割、低层次统筹的基础上，已经开始损害这一制度的健康发展，目前我国虽然在支付上大部分实现了升级统筹，但全国统筹的实现就更困难了。这不仅直接导致各地养老保险费率负担轻重不一，进而损害者市场经济的公平环境，而且影响着劳动力的自由流动，并直接阻碍了全国劳动力市场的统一。同时，基本金不能统收统支则直接导致了部分地区养老保险基金结余和统筹区域范围内财政补助同时增加的状况，损害了基本养老保险制度的健康、持续发展。此外，这也是造成流动人口养老保险权益丧失和农民工大规模退保等现象的根本原因。

财务可持续性堪忧

一方面，基本养老基金存在财务失衡状况，严重依赖财政补贴。以基金规模最大，建立时间最长的全国城镇职工基本养老保险基金为例，从1998年开始，各级财政开始通过转移支付对城镇职工基本养老基金支出进行补贴。在1998—2012年的15年间，各级财政累计补贴额达到了1.53万亿元，财政补贴额呈逐年上升趋势，由1998年的24亿元增加到2012年的2648亿元，剔除1998年和1999年的大幅增长，近13年来年均增速达到18.34%。在各级财政补贴中，来自中央财政补贴占据了主導地位，历年来中央财政的补贴比例都超过了78%，如下表所示。未来十几年里，由于人口老龄化趋势无法逆转，同时基本覆盖面的扩展空间有限，不但养老金的财务状况不会得到缓解，而且养老基金财务失衡的状况也将日趋严重。

另一方面，基本养老保险基金长期缺口严重。虽然国家各级财政对基本养老基金持续进行了巨额投入，但是我国基本养老保险基金仍然存在巨大的缺口。郑伟、陈凯、林山君等人研究发现，基于国际通行的社会养老保险精算方法，以及中国的人口、经济和制度3套参数数据，我国的城镇职工基本养老保险基金短期虽然没有缺口，但长期缺口十分严重。

投资运作效率低下，保值增值问题严峻

从基金积累的角度看，我国目前的基本养老保险积累主要依赖缴费，其投资增值难以跑赢通胀。如果把养老基金的来源分为缴费、投资收益和财政补贴3部分，则目前投资收益几乎没有贡献。如果投资收益能够得到有效提升，则能有效地减轻缴费和财政补贴这两部分的负担。

2009—2014年，基本养老保险基金平均收益率为2.43%，低于同期1年期银行存款利率。主要原因有两点：一是结余基金分散存放，没有形成规模效应；二是出于安全考虑，绝大部分结余资金都存在银行。根据2011年审计署公布的全国社会保障审计结果，在3万亿元的社会保障基金结余中，有96.5%的基金结余以银行存款形式存在。

养老保险基金保值增值目标的实现，主要取决于是否能引入市场机制，从资本市场中获取稳定的投资收益。目前，我国对基本养老保险中的社会统筹和个人账户结余基金的投资范围监管过严，多年的平均结余资金收益率只有2%左右，难以抵御通胀带来的资金贬值。而全国社会保障基金作为国家社保战略性储备基金，因为较早引入了市场化管理机制，投资渠道比较多样，除了投资存款、债券等固定受益品种之外，还可以投资股票、基金等。2001—2014年，全国社保基金年均投资收益为8.38%，显著高于同期的通胀率。