黄 涛

(济南大学政法学院 山东济南 250022)

起诉意见书的法理基础、结构逻辑和运行现状分析

黄 涛

(济南大学政法学院 山东济南 250022)

起诉意见书是侦查机关移送给公诉机关审查起诉时所制作的法定文书，其存在有明确的法律依据，也有具体的法理基础，起诉意见书的法理基础在于诉讼程序的效率价值。起诉意见书的文本结构具有很强的逻辑性，反映了演绎推理的思维过程，符合人们的认知规律，体现了起诉意见书的行文目的。在起诉意见书的实践运行中，存在格式不规范、叙事不清、认证不力、说理不够等问题，究其原因，在于无约束、无责任，不重视、少研究。起诉意见书要发挥真正的作用，必须建立约束机制，明确责任承担。

起诉意见书；写作；结构

一、起诉意见书的法理基础

如果说，刑诉法160条的规定是起诉意见书存在的法律依据，那么为什么要设计一个起诉意见书，其存在的价值意义何在？法理基础是什么？这是值得我们思考的问题。从立案、侦查、起诉、审判、执行等刑事诉讼的整个程序看，起诉意见书是侦查活动结束和审查起诉开始的链接点，这个链接点是否是不可或缺的环节，是我们思考的起点。制作起诉意见书是侦查终结以后，侦查机关认为应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任，才向检察机关移送审查起诉。反之，如果认为依法不追究刑事责任或者依法免于追究刑事责任的，不需要移送审查起诉，自然不需要制作起诉意见书。起诉意见书的致送对象是检察机关，通过起诉意见书，检查机关对侦查活动和结果进行全面检视，体现了检查机关的法律监督职能，同时起诉意见书也是检察机关审查起诉的重要依据。[1]刑事诉讼程序的设计是为了保障公正和效率，之所以设计这样一个文种，是因为侦查机关最了解案情，并认为达到了事实清楚、证据确实充分的条件，认为犯罪嫌疑人应当被处以刑罚。这是一种意见书，供给检查机关审查起诉时参考。除起诉意见书之外，检查机关在审查起诉时还要参考案卷和证据材料、辩护律师的意见以及犯罪嫌疑人的辩护。在这些审查材料中，起诉意见书起到统领的作用。如果没有起诉意见书，审查过程将会拖沓冗长，大大影响工作效率，最终可能导致“迟来的正义”或“非正义”。

有学者认为，把起诉意见书归入提起公诉文书更有道理。[2]笔者并不赞同，因为起诉意见书是侦查机关制作的，目的是移送审查起诉，而不是移送起诉，诉与不诉由检查机关决定，很明显不是提起公诉文书，提起公诉的文书是检查机关制作的刑事起诉书，两者是不能混淆的。那么，起诉意见书是侦查文书吗？侦查文书是在侦查活动中形成的文书，起诉意见书是在侦查终结后制作的文书，显然不能属于侦查文书。因此，起诉意见书应属于移送审查起诉的文书。

二、起诉意见书的结构逻辑与写法

公安机关刑事法律文书式样（2012）规定了起诉意见书的格式。作为侦查机关五大文字叙述式文书之一，充分体现了法律文书的特点——固定的格式、程式化的语言。完整的起诉意见书包括标题、发文字号（或文书编号）、犯罪嫌疑人的身份事项（包括犯罪经历和羁押场所）、辩护人情况、案由、案件来源及法律程序、犯罪事实、证据、法律依据、起诉意见（涉嫌罪名、量刑情节）、致送机关、署名盖章、成文日期、附件等。这种表达次序是符合人的认知规律的，重要的信息放在前面，先说明犯罪嫌疑人的情况，再叙述查明的事实，次论证涉嫌罪名，最后表明意见，一气呵成，符合人的思维逻辑。

犯罪嫌疑人的身份事项，放在正文之首，这是因为刑事诉讼的目的是追究人的刑事责任，而不是针对犯罪行为的后果进行救济，所以犯罪嫌疑人的身份确定非常重要，有关信息放在文首，使人一目了然。身份事项包括姓名、性别、出生日期、出生地、身份证件号码、民族、文化程度、职业或工作单位及职务、居住地、政治面貌、违法犯罪经历、因本案所受到的强制措施情况等12项信息点，这些信息点对犯罪嫌疑人的诉讼程序及定罪量刑可能有影响，尽量写准写全。如果是盲、聋、哑人，也应写明，这涉及到强制辩护和是否能适用于简易程序的问题。犯罪嫌疑人的基本情况，一用说明的方式写作，尽量明确，不要漏掉要素，遵循能明则明的原则。

案由和案件来源部分，概述案件的法律程序，特别是时间节点，这部分文字不多，语言精炼，按照时间顺序交代案件的来龙去脉，多是程式化的表达，主要体现案件运行过程的程序合法。这部分以“经依法侦查查明”引起犯罪事实的陈述，是起诉意见书的重点，也是需要制作者下功夫的地方。很多案件事实错综复杂，表达清楚有时候非常困难。述写案件事实，首先要考虑叙述顺序，这是记叙的脉络。简单案件采用时间顺序，因时间顺序是事情逻辑发展的基本顺序，是一种自然顺序。采用此顺序，起因、发展、结果次序清楚明白，简单直接。这种写作顺序要注意的是详略得当，有粗有细，要素要表达清楚，至于与案件无关的事实，可以略写。复杂案件，可从嫌疑人的因素入手：一人犯数罪，按照主次顺序，根据涉嫌罪名的轻重来确定主次，先重后轻，即先述写涉嫌重罪的事实，再述写涉嫌轻罪的事实；一人涉嫌一个罪名，但有多个犯罪事实，可采用先总后分的顺序述写，分写的时候按照时间顺序来写；共同犯罪，先写共同的犯罪事实，然后写各自在共同犯罪中的地位和作用，最后按犯罪嫌疑人的主次顺序分别述写各自单独的犯罪事实。其次要考虑述写事实的表达方式。主要是用叙述，围绕叙事的要素，时间、地点、动机、目的、手段、经过、结果、情节等要素，针对涉嫌罪名的犯罪构成，述写经过认证的事实。这部分是否需要论证的表达方式？笔者认为是需要的，因为这些事实需要证据来证明，证据与事实的关系则需要进行论证。在现实的写作中，证据被列举出来，往往用“以上事实，由下列证据证明，证据确实充分”之类的程式化语言一语带过，缺少论证，因而事实的陈述显得底气不足或强词夺理。这部分最忌合理想象和艺术创作，修辞手法尽量不用，不追求生动形象，只要求准确具体。法律依据部分的写作相对简单，需要注意的是要根据犯罪构成简要说明罪状，而这个罪状是前述事实的高度概括，也是连接犯罪事实和法律规范的纽带，然后先引实体法，再引程序法，最后表明移送审查起诉或从宽从严的意见。

三、起诉意见书的运行现状

起诉意见书的制作，按照公安部的文本格式要求“照猫画虎”，一般不容易遗漏重要的内容要素，因为文书式样是在总结实践的经验基础上，结合法律法规的规定精心设计出来的。严格按照格式规范，起码能形成一篇中规中矩，逻辑严密的起诉意见书。有学者认为，这些格式规范，可能会造成“千案一面”，缺乏案件的个性。[4]笔者认为，这些格式规范恰恰是众多案件的共性的部分，案件的个性则体现在案件事实的叙述和说理上。世界上没有完全相同的事情，不同的人对同一事实的表述也是不同的，当然认识也不可能完全相同。同一案件，不同的制作者肯定不会做出完全相同的叙述和说理，所以应该说“千案千面”而不可能“千案一面”。那为什么实践中，起诉意见书会出现“千案一面”的诟病呢？我们可以归纳一下起诉意见书存在的问题，再探讨产生这些问题的原因。实践中，起诉意见书的制作存在以下问题：

1.格式不规范。公安部制作的起诉意见书式样，规定了主要的信息点和内容次序，把起诉意见书内容格式化和程式化，大大方便了起诉意见书的制作。但是，由于其信息点比较多，侦查部门在制作的时，即使照葫芦画瓢，也需要很大的工作量，同时侦查部门往往忙于办案，对起诉意见书重视不够，造成格式不规范的现象。

2.叙事不清。起诉意见书的重要内容体现在对认证事实的叙述，正如前文所述，这部分内容需要注意叙述的顺序和表达方法，另外，还要注意遣词造句。如何用最准确精炼的语言阐述事实，使受文对象正确地理解和认识事实，的确是一件很费功夫的事情。从写作学的规律来看，好的文章是不断修改而成的，一气呵成的表达需要良好的文字功底甚至天分，侦查人员往往缺乏这样的文字功底和必要的写作时间。因而在现实操作中，简单的表达往往造成叙事不清的现象。

3.认证不力。法律的事实需要证据来证明，证明的过程需要理性的思辨和推理，这种思辨和推理的过程，应当在表述事实时体现出来，使表述显得客观可靠。如上文所述，现实存在的文书，普遍缺乏对事实的认证过程，往往是列举证据，而不加以论证，从而显得论证不力。

4.说理不够。法律文书要说的“理”，可以分为事理、法理、情理。[5]事理就是事物之间的逻辑因果关系，事理不清，也就是逻辑混乱，不符合常识和正常的思维，法律文书不仅仅是列举陈述，记流水账，更重要的是有理有据，符合人们的认知规律。法理是法律的内在逻辑，法律文书在正确陈述事实以后，必须对事实进行法律分析，以便适用法律作出裁决，这个过程就是讲法理的过程，实践中，这个过程往往被忽视或者分析不够，显得突兀生硬。情理，这里是指感情的规律。法当然不能容忍私情，如果这样，就破坏了法的正义性，但法并不排斥人之常情，情与法并不矛盾，从这个角度讲，法律文书也是要讲情理的。

以上四点，可能是实践中起诉意见书亦或是文字叙述式法律文书共同存在的问题。分析问题存在的原因，笔者认为至少有以下两个方面：

第一，无约束，没责任。刑诉法规定了制作起诉意见书是法定的程序，并要求起诉意见不能“故意隐瞒真相”，否则“应当依法追究责任”。这里只是规定了进入审查起诉的案件，侦查机关要“有”这个文书并将其与案卷、证据材料移送检查机关审查起诉，并没详细规定起诉意见书要具备哪些内容。从文种名称看，这是侦查部门向公诉部门提交的一份意见，既然是意见，内容可能有多又少，既可以只提结论性意见，也可以详细地叙述和论证。虽然公安部制定了文书式样，这只是格式要求，并没有硬性的内容要求。一句话，只要“有”，并且不“故意隐瞒真相”，对侦查机关来说，这就算完成了程序要求。至于起诉意见书制作水平的高低，没有具体的衡量标准，也没有具体的责任追究方式，再加上侦查人员工作繁忙，无时间精力对文书修改斟酌，多数存在多一事不如少一事的工作心理，由于还有卷宗和证据材料来证明事实真相，这就造成了起诉意见书制作的形式主义倾向。

第二，不重视，少研究。起诉意见书是侦查机关负责人签发的，作为对公诉机关的行文，行文方向是平行文，检查机关和侦查机关不是上下级隶属关系，但只是分工合作的关系。检查机关虽然是法律监督机关，但只是对法律的监督，对不相隶属的侦查机关的文书制作做出要求和评价不太合适。起诉意见书只是侦查部门向平级机关提意见的平行文，因而行文也可能不像向上级机关汇报和请示问题那样慎重和谨慎。另外，起诉意见书的受文对象仅仅是检查机关的公诉部门，不像刑事起诉书和裁判文书一样，要对社会公开，缺乏外部监督。侦查机关的负责人比较重视破案率，对这些程序上的行文也重视不够，领导不重视，导致具体的承办人制作起诉意见书也就会随意化和形式化，造成了行文重格式、轻说理、只叙述、无认证、只列举、无分析的现象。对起诉意见书的研究，据笔者通过知网查阅的文献看，数量并不太多，大多从写作的角度总结写作技巧，并没有做比较深入地研究，这也可能与现实中对该文书不够重视有关。

结语

优秀的起诉意见书应该促进诉讼活动的顺利进行，发挥程序的效率价值，也便于各部门相互制约、分工协作。起诉意见书的制作，是刑事诉讼法的法定程序，有规范的法定格式，体现了严密的结构逻辑，套用格式制作文书，既方便侦查人员制作一份完整的文书，也不容易遗漏重要的信息点，便于高效地完成工作。但是，实践中仍然存在着格式不规范、叙事不清、认证不力、说理不够等问题，这些问题的产生，一方面是缺乏约束机制，另一方面是文书制作人员和负责人不够重视，缺少研究的原因。如何制定约束机制，明确责任意识，是法律实践中进一步探索的重要问题。

[1]陈卫东,刘计划.法律文书写作[M].北京：中国人民大学出版社，2016：28-29.

[2]高兆伦.起诉意见书解析[J].福建法学,1998（2）：38-39.

[3]魏瑞霞,马玉宾.起诉意见书中“犯罪事实”部分写法探析[J].应用写作,2006（12）：26-29.

[4]顾若瑜.起诉意见书中犯罪事实写作要略[J].云南警官学院学报,2010（2）:114-116.

[5]李雅琴.公安机关起诉意见书应加强说理性[J].惠州学院学报(社会科学版),2010（1）:58-60.

[责任编辑 杨贺]

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2095-0438（2017）08-0025-03

2017-03-25

黄涛(1975－)，男，山东成武人，济南大学政法学院讲师，硕士，研究方向：司法制度、社会法学。

济南大学科研基金重大基金项目“提高国家治理体系和治理能力现代化视野下我国地方立法本土资源研究”（16ZD01）阶段性研究成果；中国法学会重点委托项目“刑事被害人援助立法研究——以被害人精神损害求偿权为视角”（CLS〔2014〕WT17）阶段性成果。