蔡静如

（浙江工商大学公共管理学院，浙江 杭州 310000）

浅析慈善法的公益属性

蔡静如

（浙江工商大学公共管理学院，浙江 杭州 310000）

公益贯彻慈善法的全部，统摄整个慈善立法，体现慈善法的核心价值。文章从中西两方的慈善事业发展历程出发，理清慈善活动中公益与私益的关系。文章根据新出台的《慈善法》，从公益标准和公益体现两方面阐述慈善法的公益属性。其公益标准主要表现在慈善活动范围，慈善组织，慈善受益对象三个方面；而从慈善活动过程的各个环节，即在慈善物资的“进出”过程中体现公益属性。

慈善法；公益属性；慈善组织；慈善活动

自郭美美事件，施乐会收取高额置顶费等事件的频频曝光，中国慈善事业的失信问题屡屡发生。中国现阶段的慈善事业还处于一种粗放的、原始的阶段；参与慈善事业的主体主要是富豪、商业阶层，但他们参与慈善事业的随意性强；而大多数人口的底子薄，在社会保障制度尚未完善的情况下，能力有限，难以“出手相助”。因此，将慈善事业作为公众事业来发展，出台完善的慈善法，不仅能有效规制慈善事业，促进慈善事业的发展，也能作为社会的“第三次分配”，促进社会公平。

1 慈善事业的发展历程

中西慈善事业发展的渊源、历程不尽相同，但是西方慈善事业的发展快，起步早，且体系完善，其慈善事业普及面广，有着诸多可借鉴的有益经验。同时，慈善事业的发展历程，有助于我们理清慈善事业中公益与私益的关系，从而更好的认识慈善法的公益属性。

1.1 英美慈善事业的发展历程

英国是世界上第一个对慈善事业立法的国家，也是慈善体系发展较为完善的国家之一。而美国是在北美十三个殖民地的基础上建立的，其慈善事业也是在英国慈善体系基础上发展起来的，融合美国自由民主的特点更具有包容性。因此，文章从英美两个国家慈善事业的发展历程入手认清慈善的本意，从而更好的解释慈善的公益属性。

英国慈善事业最初源于基督教的教义，认为“基于怜悯之情和对永恒的追求，人们应普遍相信：在人间播种越多，将在天堂获得更多收获”。信徒们通过捐赠财富来支持虔诚的事业以获得上帝的救赎。而虔诚的事业指对宗教活动实施捐赠，包括修缮教堂、法衣，置办香火等，对贫穷、残疾、苦难以及医院桥梁等的捐赠。随着宗教改革的进行，英国王权不断强大，原有的宗教权威开始坍塌，慈善事业的关注点转移到现实需要上，其活动范围也开始逐渐世俗化，扩展到救济老弱、贫穷，维持教育，修建公共基础设施等社会公共领域的事业上来。1804年的“莫来斯诉达拉谟主教案”使慈善事业首次开始进行司法分类，从法律意义上将慈善区分为四个部分：救济贫困；促进教育；促进宗教；其他有益于社会但不能列入前三类的目的。在2006年出台的《2006年英国慈善法》中，慈善事业的范围又扩展到13类，除上述4类外，又增加了“健康促进或生活解救；公民促进或社区发展；艺术、文化、遗产或科学促进；业余体育运动促进；人权促进、冲突解决或和解、宗教或种族和谐、平等与多样性提高；环境促进或发展促进；因年幼、年老、非健康、残疾、经济困难或者其他不利而导致穷困的救济；动物福利促进；王室武装效率、警察、消防的救援或救护服务效率的提高”①。从中可以看出，英国慈善目的的事业范围从原来的以自我救赎为目标的，以宗教教义为主要慈善范围的慈善事业扩展到社会的公共事业领域，是社会治理的重要组成部分。

美国虽是一个仅有两百多年历史的年轻国家，其慈善事业却是世界上最发达的。建国前的殖民经历对美国的制度重建产生了难以磨灭的影响。在建国初期，美国大部分的慈善捐赠在理念、法律和实施机构等方面都反映了传统的英国模式。虽然美国南北对慈善的立场态度各不相同，但对慈善组织的运营大多采取宽容的态度。许多法律，特别是有关慈善捐赠免税的规定，都显示了处理慈善问题的灵活性和鼓励慈善事业发展的趋势。法庭对慈善用途和公共利益的解释比以前更宽泛了，近似原则本身也是一种灵活性的体现。同时，美国是较早给慈善以税收优惠待遇的国家。②在1913年，美国税法就规定，向被认可的慈善组织捐赠是可以免税的。

综上所述，在西方，慈善事业起源于带有宗教色彩的，以救赎自身的罪恶为目的，而开展的利他行为，其慈善事业从单纯的仅限于宗教教义的虔诚事业，逐渐扩大到社会服务与公共服务领域。

1.2 中国慈善事业的发展历程

中国是一个文明古国，自古就讲究“仁爱”，有乐善好施、扶危济困、邻里互助的传统美德。早在春秋战国时期，孟子就提出“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的主张，以及《礼记》中提出的“讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所养，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”的“大同”思想。从中可以看出，传统中国是以家庭血缘关系为主，人们的社会生活是以个人为中心向家庭、亲属、朋友、血缘关系逐步向外扩展，而人们的慈善活动也是基于学院亲疏关系进行的，是“推己及人”的过程。而自改革开放以来，经济的发展积累了一定的财富，也带来了许多不利的影响，不良商家为追求利益，不惜违背基本的道德标准，违背诚信，丧失了最基本的交往原则，人与人之间的信任缺失。同时，由于当前中国社会保障制度不完善，很多贫困弱势人群没有被政策所覆盖，加之社会的快速转型，城市化进程的推进，社会问题突出，贫富差距加剧。作为弥补政府在社会保障与社会服务方面的有力助手，慈善事业需要得到规制与发展。然而，在2008年的汶川地震期间，玉树地震等自然灾害面前，慈善组织行动之灵活，反应之灵敏，大大降低了在自然灾害下所要蒙受的损失，也彰显了中华民族的“一方有难八方支援”伟大力量。在中国，慈善事业开始于对亲朋好友的救助，由于社会问题的凸显以及政府对慈善组织的扶持，慈善组织逐渐成为社会服务与社会保障领域的助推力量。但是，由于当前慈善组织出现的问题，中国的慈善事业发展出现危机。因此，不管在国内还是国外，慈善事业的发展都始于私益，当其发展到一定程度时，慈善活动范围与政府社会服务范围有着交叉领域，慈善事业成为补充政府职能的重要力量。慈善面向的群体不再受到局限，而是面向全体社会，致力于实现慈善资源的有效配置，使慈善资源发挥最大的作用。

2 慈善法的公益标准

慈善是指没有外部压力下，人们自愿向他人捐赠财物与劳动力的行为。从其定义来看，慈善的发展源于人类的爱善之心，慈善的私益与公益是并存的。然而，在社会经济的发展下，慈善的范围不断扩大，制度环境也有了很大变化，仅靠社会成员个体的慈善之心尚不足以将慈善做大，这就要求慈善的公益属性得到加强。

如上文所述，在西方，慈善事业源于宗教，其涉及范围从单纯的仅限于宗教教义的虔诚事业，逐渐扩大到社会服务与公共服务领域；而中国的慈善事业是从“小家到大家”的推己及人的过程。由此可见，慈善的属性，是随着慈善作用范围的不断扩大，由私益发展到公益。

2.1 慈善的私益公益之辨

私人慈善产生的是捐赠人与受赠人之间的社会关系，捐赠人与受益人皆有限定，是特定个体对特定受益者，特定个体对多个受益者，或者多个个体对特定受益者的捐赠；但其不经过慈善组织而直接进行的。此种社会关系属于简单的民事法律关系，只涉及到私人利益，出现纠纷是，只需依照民法规范即可。而公益慈善捐赠人与收益人皆不受数量与特定条件的制约，公益慈善组织由于其能力的局限，只能为某一领域专门组织或为某一类需要帮助的人群而服务。公益慈善涉及到捐赠人、慈善组织和收益人之间的复杂社会关系，还涉及到慈善组织公募、免税、监管等较为复杂的问题，与公共利益密切相关，因此必须制定专门的法律加以调整，这也是制定《慈善法》的基本出发点。

早在2005年，中国就已经启动慈善立法工作，经过11年的反复讨论，终于在2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议上审议通过。《慈善法》以公益性为基础，重点调整与慈善组织和慈善信托的核心的慈善活动，对慈善组织和慈善信托进行清洗的认定并赋权；同时，对认定的慈善组织和慈善信托实行更为严格的监管。作为一部法律，慈善法是一种严谨、普遍，以国家强制力为保障实施的行为规范；而慈善事业中的规范，慈善法是为了发展慈善事业、弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果，制定的法律。

2.2 慈善法的公益标准

《慈善法》作为调整慈善活动的基本法律，约束公众慈善行为的规范，建立在“公益”的基础上，以公益性贯穿于慈善活动的始终。2.2.1慈善活动范围体现公共性

慈善法中将慈善活动定义为自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展下列公益活动：（一）扶贫、济困；（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；（三）救助自然灾害、事故灾害和公共卫生事件等突发事件造成的损害；（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（五）防止污染和其他公害，保护和改善生态环境；（六）符合本法规定的其他公益活动。③从中，我们可以看出慈善活动不限于弱势群体救助，还应扩展到促进教育、科学、医疗、卫生等公益事业的发展，其范围扩展到公共服务的领域；同时，慈善活动并没有把私益慈善活动排除在外，只是其具体使用法律有所不同。

2.2.2 慈善组织具有公益属性

慈善组织是以开展慈善活动为宗旨的非营利组织，慈善组织与互益组织不同，其本身具有公益属性，也就是其开展活动的性质与目的必须是公益的。也就是说，慈善组织首先要给社会带来切实的客观利益，其次，受益者要涉及尽可能多的社会成员，不能是少数特定的群体。④同时，根据《慈善法》规定，慈善组织必须受到官方认可，接受政府部门的监督管理。符合规定的慈善组织必须向县级以上人民政府民政部门申请登记，其本身有健全的内部治理结构，职责权限明确；受到官方认可的慈善组织依法享有税收、政策优惠。当然，有权利也有义务，官方认可的慈善组织要保证信息公开，自觉接受政府部门和社会的监督，应定时向其登记的民政部门报送当年运营情况，自觉接受政府部门的监督，不得从事、资助危害国家安全和社会公共利益的活动。

2.2.3 受益对象的公众化

慈善法上的公益被表述为不特定多数人的利益。也就是说慈善组织或慈善活动的对象，是全体社会公众。同时，受益群体必须与慈善组织设立的目的相一致。在一般情况下，一个慈善目的的实施中，能够受益的人数必须是足够多的并且本质上是开放的。在有些特殊情况下，虽然实际受益群体非常有限，但是根据该受益目的，任何人都有资格成为受益人，这些情况也被认为是符合公众性要求的；又或者说，利益虽然是面向社会公众的，但由于提供利益的能力与技术的限制，受益群体熟练受到限制。因此，慈善对象的公众化不在受益人在数量上的多寡，而是社会群体中的受益资格的普遍化。而私人利益尽管在特定情况下是必要的，但任何人利益均应是附带的非主要的，公益才是慈善的首要目的，且是推进慈善目的的行动的必然延续，并不能与特定个人相关联。

3 慈善活动过程中的公益体现

《慈善法》对慈善活动的整个过程都作了详细的规定，从活动主体、活动范围、到慈善组织的招募，政府部门对慈善组织的监管都一一说明。而《慈善法》的公益属性彰显在慈善活动的各个环节，文章从慈善活动“聚财”和“散财”的两个角度出发，说明慈善法不仅要解决慈善资源或者财产的来源，更要确保提供者和“中间人”不谋私利，确保慈善资源、财产流向，对慈善组织和慈善活动进行有效监管。

3.1 慈善资源汇聚中的公益体现

公益是慈善的灵魂，个人力量是有限的，汇聚多方力量才能保证慈善资源的不断供给。慈善物资主要通过慈善募捐与慈善捐赠两个方面来进行。而随着社会的发展，慈善物资的捐赠形式也是多种多样的，包括金钱货币、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形的财产；慈善资源不仅包括钱物，慈善服务也是不可忽视的一部分。

慈善募捐是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产物资，包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。定向募捐是慈善组织在起步阶段的主要资金来源，慈善组织自成立之日起并可以接受定向募捐。而公开募捐是面向社会公众的慈善募捐，为了保证公开募捐信息的真实有效，只有具有公开募捐资格的慈善组织才能开展公开募捐活动。在公开募捐活动中，捐赠者的捐赠行为不受地域限制，不具有公开募捐资格的组织或个人可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作进行合作。公开募捐是集众人之力来解决某一类社会群体的困难，不应强求或变相摊派，而是出于捐赠者自愿的，自发形成的捐款行为，且当前互联网的迅速崛起，通过互联网公开募捐信息，开展募捐活动，更是减少时间与空间上的局限，募捐人群更加广泛。从某种程度上看，公开募捐是除政府税收外的取之于民用之于民的有效范式，是慈善活动公益性的有力体现。

慈善捐赠主要是面对富人群体，是社会资源“第三次分配”的主要形式。企业家是富人群体的主要组成部分，他们借助经济活动中对利益的追求而积累了大量财富，企业家在从社会中获取财富的同时，也应该承担起一定的社会责任，将财富反馈给人民。而就当前慈善法中提到“慈善组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠”，虽然当前中国对遗产税征收规定较为模糊，但是相关税收制度应当进行相应调整。而在相关制度的完善与调整后，富人捐赠行为得到激发，同时慈善财富的聚集也会在一定程度上受到促进。除此之外，慈善捐赠的股票、有价证券、知识产权等慈善财产有增值的作用，由于慈善组织非营利性的主要特征，慈善财产主要来自于外界的捐赠与募捐。但是为保证慈善活动的有序进行，慈善组织要发挥自动造血功能，适当对慈善财产进行投资，使其实现保值增值，但必须确保其增值效益用于慈善活动。

慈善服务，是慈善组织或其他组织以及个人基于慈善目的，向社会或者他人提供的志愿无偿服务以及其他非营利服务。志愿者出于自身意愿，利用闲暇时间，贡献自身的劳动力，为慈善活动做一些力所能及的事情。在当今社会中，志愿者的服务意识高涨，志愿者在慈善活动中发挥的作用不容小觑。尤其是有专业技能的志愿者在养老、医疗等服务中发挥着巨大的作用。志愿者对慈善活动的参与，不仅大大减小慈善组织在引进人力上的压力，志愿者的亲身实践更能深入了解慈善活动的意义，增加对慈善的了解，促进慈善事业的发展，而志愿者自身也能在慈善组织活动中得到成长与发展。

3.2 慈善财产的使用过程中的公益体现

不管慈善财产来源于普通大众，还是富人，慈善财产的去向主要是对社会中需要帮助的人群。但在慈善活动中，不管捐赠人还是受益人都是社会公众，慈善组织的财产必须时刻向社会保持公开透明，让公众清楚的看到自己所捐赠的钱物流向何处，从而提高对慈善组织的信心，也让受益者明白自己的所受捐助来自何方，时常怀揣感恩之心，为社会营造来良好的慈善氛围。

因此，慈善财产去向的公益性主要体现在慈善组织的信息公开制度。对于慈善组织的信息公开主体包括两个部分，即政府与慈善组织自身。政府对慈善组织的信息公开主要是政府对慈善组织的登记、资格获取，激励奖惩以及政府所购买服务的情况进行的公开；而慈善组织需要定期向社会公布其募捐情况与慈善项目实施情况，并每年向社会公开其年度工作报告与财务会计报告。当然，慈善组织仅公布这些信息是远远不够的，慈善财产信息公开任重而道远。同时，政府有权对慈善组织发生的违法行为进行监管。当代社会中，公民意识增强，人们对自身利益的保护也逐渐扩展，再加之中国慈善组织失范行为频频发生，从郭美美开始，明星诈捐、河南宋庆龄基金会、再到最近的杭州“大熊猫”事件，慈善组织公信力遭到重创，完善慈善组织信息公开制度，是重新提高社会公众度慈善信任程度的重要措施。

在慈善捐赠使用剩余以及慈善组织终止情况下，慈善财产按照捐赠人的意图无法使用或者慈善组织终止尚有剩余财产时，应当按照慈善组织章程的规定转给宗旨相同或相近的慈善组织，章程为规定的，由民政部门主持转给宗旨相同或相近的慈善组织，并向社会公告。在慈善组织难以为继的情况下，慈善财产依旧要向宗旨相似或相近的机构进行转移，避免慈善资源的浪费，同时对此作出公示，保障公众的知情权。

慈善组织是具有公共性的民间组织，慈善财产取之于民用之于民，慈善财产的取自社会公众，在扶贫济困、促进科教文卫事业发展、环保等事业上发挥重要作用。为发挥社会公众的最大公益热情，公民在捐赠财物时应享受税收优惠。慈善组织的信息公开不仅能保证公民知情权，也能促使慈善组织的自律，进而促进慈善事业的发展。

4 总结

公益是慈善的灵魂，慈善法下的慈善事业不同于基于私利的慈善活动，慈善活动范围的不断扩大，慈善活动与政府公共服务职能具有契合点，慈善事业的发展能补充政府在公共领域的职能，缩小社会矛盾。同时，在慈善事业的运行中，慈善组织作为沟通捐赠者与受益者的平台，在聚财与散财过程中，皆体现其公益性。而公益贯彻《慈善法》的全部，统摄慈善活动的全过程，对慈善活动中的各要素详细说明，是慈善资源使用公开透明的保证，是社会慈善文化传播与建设的基础。

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[14]2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过，《中华人民共和国慈善法》.

On the Public Welfare Attribute of Charity Law

CAI Jingru
(School of public administration,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou,Zhejiang310018)

Carrying out the public interest charity law and unifying the charity legislation embody the core values of charity law.The paper starts from the development of philanthropy between China and the West,and clarifies the relationship between public welfare and private interests in charity activities.According to the new"charity law",the article expounds the public welfare attribute of charity law from the aspects of public standard and public welfare.The standard of public welfare is mainly manifested in the scope of charitable activities,charitable organizations and charitable objects three aspects.All aspects of the charity process reflects the public welfare attributes.

Charity Law; Public Welfare Property; Charitable Organization; Charity Event

A

1672-2094（2017）04-0033-05

责任编辑：邓荣华

2017-06-08

蔡静如（1993-），女，浙江温州人，浙江工商大学公共管理学院行政管理专业在读研究生。研究方向：社区治理。