康素鸿 傅文奇

(福建师范大学社会历史学院，福建福州 350007)

中美公共图书馆无人陪伴儿童管理政策的比较及建议

康素鸿 傅文奇

(福建师范大学社会历史学院，福建福州 350007)

通过对中美两国公共图书馆对无人陪伴儿童的管理政策文本的调查，分析两国政策的特点，并比较两国的政策差异，提出加强我国图书馆儿童安全保障的若干建议。

公共图书馆 安全保障 无人陪伴儿童

近年来，国内越来越多的公共图书馆向未成年人全面开放，为未成年人提供丰富的文化生活服务。然而，儿童在公共图书馆的安全保障问题是图书馆与家长都应当着重关注的问题。2014年8月13日广州图书馆幼童摔倒事件[1]和2012年7月30日重庆市图书馆10岁儿童不慎摔倒事件[2]均引起了图书馆学界对于儿童在图书馆安全保障问题的思考。当今许多家长忙碌于工作，无暇陪伴自己的孩子前往图书馆，从而出现很多没有监护人陪伴的儿童自行在图书馆借阅文献或休闲娱乐。低幼儿童由于年龄小，情绪较不稳定，控制力较差，识别和判断危险的能力较弱，如果没有成年人的陪伴，有可能会引发意外伤害事件。因此，作为公共场所的图书馆应该高度重视这个问题，防范潜在危机的发生。

“无人陪伴儿童”英文全称为“unattended children”。在美国，该词还有一个相似的词——“latchkey children”，即指因为父母在工作，儿童放学回家时家中无人陪伴和监督。[3]早在上世纪80年代，美国就已经面临着社会上无人陪伴儿童数量大量增加的问题[4]，美国公共图书馆为应对日益增长的无人陪伴的儿童使用图书馆的问题开展很多研究，制定了相应的应对政策。本研究拟通过网络调查法搜集美国图书馆对无人陪伴儿童的管理政策，并对政策文本内容进行分析，比较我国图书馆的政策，提出图书馆更好地应对无人陪伴的儿童利用图书馆的的科学对策。

1 美国公共图书馆无人陪伴儿童管理政策的特点

本研究利用网络调查了美国50个州主要城市的公共图书馆对于无人陪伴的儿童是否制定相关政策及不同的政策有何异同点。笔者访问了125个公共图书馆网站，发现共有20%(25所)公共图书馆制定无人陪伴的儿童管理政策，其中有州立公共图书馆1所、特区公共图书馆2所、市级公共图书馆14所、县级公共图书馆8所*康涅狄格州公共图书馆、佩雷马凯特区图书馆、哥伦比亚特区图书馆、纽约公共图书馆、西雅图公共图书馆、波士顿公共图书馆、芝加哥公共图书馆、休斯顿公共图书馆、达拉斯公共图书馆、斯普林菲尔德公共图书馆、洛杉矶县公共图书馆、托皮卡公共图书馆、大福克斯公共图书馆、阿马里洛公共图书馆、沃斯堡公共图书馆、普林斯顿公共图书馆、伯灵顿公共图书馆、杰克逊维尔公共图书馆、伯班克公共图书馆、赫米斯顿公共图书馆、香槟县公共图书馆、布鲁克林公共图书馆、劳伦斯公共图书馆、沃肖县公共图书馆、托马斯·克兰公共图书馆。。本文以25份儿童政策文件为研究对象，分析其共同点与差异之处，概括以下特点：

1.1 图书馆员的职责与儿童监护人的责任明确

在25个公共图书馆中，有18个(72%)公共图书馆无人陪伴儿童政策强调了图书馆馆员的职责与儿童监护人的责任。图书馆为社会公众提供信息资源服务和营造安全舒适的环境，也非常欢迎儿童来图书馆使用资源，但不具有对儿童直接监护的责任，对儿童的安全保障不承担法律责任，而儿童的监护人则应当对儿童的行为和安全承担所有责任。例如，伯班克公共图书馆(The Burbank Public Library)在《无人陪伴儿童的政策》(Unattended Children Policy)里对“无人陪伴(unattended)”“成年人(adult)”或者“看护者(caregiver)”“看护(supervision)”等名词概念给予了明确的定义。“无人陪伴”是指除了图书馆员以外没有14岁以上的成年人或者照顾者陪伴。“成年人”或者“看护者”是指14岁以上的人。“看护”是指密切注意和确保孩子遵守图书馆的行为规则。[5]

1.2 无人陪伴儿童的年龄要求有较大差异

不同地区的图书馆对于无人陪伴儿童的年龄要求有着较大的差异。在上述的25个图书馆中，有6个图书馆要求只要是未成年人都需要监护人的陪同才可使用图书馆，占24%；有2个图书馆要求6岁以下的儿童必须有监护人陪同，占8%；有2个图书馆将年龄标准要求为7岁以下，占8%；而8岁儿童作为分界点的图书馆居多，有9个，占36%；其余6个图书馆，分别以9岁、10岁、11岁、12岁以及13岁等年龄为陪伴要求标准。

在美国绝大部分地区，14岁以上的未成年人视为成熟的青少年，其能够陪伴低龄儿童使用图书馆。产生这般年龄标准差异与每个地区制定的法律条例有关，比如，休斯顿公共图书馆(The Houston Public Library)制定的关于无人陪伴儿童政策依据于休斯顿市的法律条例[6]。各个图书馆制定的政策源于当地的相关法律条例标准要求。

1.3 图书馆对无人陪伴儿童的处置措施严格

图书馆是公共场所，每个人都应当营造和谐安静的氛围。儿童的自我管理意识薄弱，容易在图书馆大声吵闹和追逐打闹。对此，美国的公共图书馆则将此类影响到其他读者使用图书馆的行为视为不正当行为，图书馆采取警告，警告后若继续发生不正当行为，则会要求其离开图书馆。阿马里洛公共图书馆(The Amarillo Public Library)规定：“一个12岁以上的儿童只要能够在图书馆保持适当的行为，就可以在无人陪伴的情况下使用图书馆。”“如果一个无人照管的儿童出现了破坏性的行为，该儿童将被要求纠正其行为。如果不良行为仍然存在，图书馆工作人员可以酌情决定与其家长联系，或要求该儿童离开图书馆。”[7]

无人陪伴儿童的安全保障问题是图书馆关注的主要问题。儿童在没有监护人的陪伴与约束下，容易在图书馆做出不正当的行为，产生安全隐患。面对无人陪伴儿童，图书馆正确的作法是将其交给当地警察局处置。

1.4 图书馆的政策制定依据法律条例

1989年联合国大会上通过的《儿童权利公约》第三条规定：“缔约国应承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照顾，考虑其父母、法定监护人、或任何对其负有法律责任的个人的权利和义务，并为此采取一切适当的立法和行政措施。”[8]公约强调了国家需要通过立法来保障未成年人的权利。美国图书馆协会早在1988年就针对无人陪伴儿童的服务责任上明确了五个原则：“一是图书馆就儿童的安全与幸福要和社区进行沟通；二是维护年龄较大的(儿童)恰当地使用图书馆的平等权；三是减少潜在的责任；四是明确和标准化员工的责任；五是增加全体馆员的信心。”[9]目前，在美国儿童保护中起着特别重要作用的机构是美国儿童福利局，它是美国联邦政府下设的一个职能部门，其为美国各州在保护儿童权利方面提供资助方案和立法倡议[10]，各个公共图书馆则依据相关法律条例制定符合自己图书馆情况的政策来有效地保障儿童安全。

2 国内图书馆无人陪伴儿童管理政策的特点

笔者访问我国4个一线城市和36个国内主要城市共40个公共图书馆网站，发现有提出对儿童管理要求的图书馆仅有5个，占被调查数的12.5%。通过文本分析，国内图书馆无人陪伴儿童管理政策的特点可以概括为以下几点：

2.1 国内对无人陪伴儿童管理政策不够重视

从数据上看，国内制定无人陪伴儿童管理政策的图书馆数量很少。上述提到有制定政策的图书馆分别为首都图书馆、深圳市图书馆、厦门市图书馆、南京市图书馆和武汉市图书馆。首都图书馆明确规定“少年儿童图书馆接待18岁以下的未成年读者。0-7岁读者进入阅览区请1名监护人全程陪同。”[11]。深圳市图书馆规定“14岁以下少年儿童读者请至少儿服务区”[12]，同时，在少儿服务区要求“8岁以下儿童进入服务区须家长陪同。为保障少儿读者权益，每位少儿读者仅限一名家长陪同。”[13]厦门市图书馆规定“12岁以下的儿童进入成人阅览区需有家长陪同，家长应尽到监护责任”，“儿童进入借阅区，需由家长陪同。家长应尽到监护职责，自觉遵守本馆规定，不在室内吸烟、聊天、拨打或接听手机、打骂孩子，以自身文明行为教育孩子。家长未尽到监护责任造成孩子受伤、走失等，本馆概不负责。”[14]南京市图书馆在“敬告0～6岁幼儿读者家长”中明确提出“南京图书馆少儿馆(0～6岁)接待对象为年龄6周岁及以下儿童，每位儿童须有一名成年监护人全程陪同，监护人凭本人有效身份证及幼儿读者证刷卡入馆。两周岁以下儿童在馆期间须穿纸尿裤，发热及患传染病儿童谢绝入内。”“在馆期间，请遵守各项规定，监护人须全程看护被监护人，积极做好防范措施，对其行为、健康、安全负全责，不得独自离馆。任何时候不得一人进出少儿馆(0～6岁)，若发生意外，本馆概不负责。”[15]而武汉市图书馆仅仅是规定“家长携带未成年人进入馆内参观学习，上下楼梯及在栏杆处请注意安全。”[16]

对比上述图书馆对儿童的相关规定，厦门市图书馆和南京市图书馆的管理规定较为细致和明确，它强调了家长的监护职责与文明行为教育孩子义务。首都图书馆、深圳市图书馆和武汉市图书馆要求一定年龄的儿童需要家长陪伴以及活动的区域外，则没有强调家长的监护责任。我国绝大部分的图书馆强调图书馆的文明礼仪，却对儿童是否有家长陪同前来使用图书馆以及对儿童的安全保障问题和行为规范等相关管理无具体条例。

2.2 国内图书馆与家长对儿童安全保障问题上欠缺一定的沟通

造成无人陪伴儿童的安全保障关注度不足的这种局面，家长与图书馆方面的沟通不足也是主要因素之一。家长将自己的孩子安置于图书馆，一旦孩子发生意外，家长便要图书馆必须为自己孩子的意外承担责任，而多数图书馆无明确强调儿童安全问题保障的职责归属于何方，这使得发生事故以后，图书馆与家长就责任与赔偿的纠纷事件屡有发生，上文提到的重庆图书馆和广州图书馆的幼童摔倒案便是鲜活的例子。

2.3 国内法律对无人陪伴儿童的安全管理关注程度不够

2001年，国务院颁布《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(简称《纲要》)提出“建立完善儿童监护监督制度”和“为儿童阅读图书创造条件”的策略措施[17]，要求“公共图书馆设儿童阅览室或图书角，有条件的县(市、区)建儿童图书馆”。但《纲要》仅是一个纲领性文件，并未将图书馆与儿童监护监督制度两者结合起来。2015年12月，国务院法制办公室公布的公共图书馆法意见征求稿中[18]未找到对儿童安全保障问题的相关规定，说明儿童安全保障问题并未引起学术界和法律界的重视。

3 中美图书馆无人陪伴儿童的管理政策比较

3.1 美国图书馆政策有较为完善的法律体系作为保障，我国图书馆政策缺乏法律支持

美国对于儿童的安全保护问题有较为完善且可操作性较强的专门法律体系加以规范。在美国儿童保护机构中，最上层的是联邦政府的儿童与家庭局，它是儿童保护工作的最高行政机关。其次是设于州政府的行政管理机构，负责制定本州的儿童保护政策和儿童保护服务计划[19]。许多公共图书馆依据本州的相关条例制定保障无人陪伴儿童的安全政策，对于无人陪伴儿童、无人陪伴儿童的父母乃至图书馆来说都是有利的。事先明确各自的职责与权利，则可以在意外发生时，依据相关法律条例追责可以在很大程度上减少了不必要的纠纷。

而我国对儿童立法缺乏总体规划，专门的儿童权利保护法律屈指可数，其他的法律法规中虽然有涉及儿童权利保护的内容，但这些规定分散在各个不同类型的法律之中，难以形成完整的法律体系。[20]通过本文上述的国内外调查结果，我们认为我国公共图书馆应该根据国家法律和政策的规定灵活地制定无人陪伴儿童的安全管理政策，以指导具体的儿童服务工作。

3.2 美国图书馆政策具体，我国图书馆政策过于笼统

中美公共图书馆面向儿童制定的政策都是基于儿童权利，为儿童提供更好、更优质、更多样化的服务，但是对于儿童服务的关注侧重点不同使得中美公共图书馆在制定政策上有着较大的差别。

美国图书馆制定的政策通常来说非常具体，而且具有可操作性。例如，马萨诸塞州的托马斯·克兰公共图书馆(Thomas Crane Public Library) 的《儿童安全政策》(Safe Child Policy)对4岁以下、5—9岁、10岁等不同年龄阶段的孩子的馆内安全、遇到紧急情况时的安全措施做出了非常详实的规定：“4岁以下的儿童在任何时间都必须被一位负责的成年人或14岁以上的儿童严密看管(在视线范围内) ”，“10岁或以上而没有被看管的儿童必须是懂事和能够服从图书馆使用守则的。一般来说，如家长或监护人认为儿童在没有看管下不能单独留在家里的话，该儿童就不能在没有陪伴情况下留在图书馆内。”[21]

我国虽然已有一些公共图书馆制定了针对儿童服务的政策，从实施的情况来看，相关政策需要进一步完善。例如，有的公共图书馆要求入馆儿童的家长全程陪同，严加看管，这从图书馆角度看是为了保证儿童安全，但不曾考虑到这样的规定很大程度上干涉了儿童自由选择权。[22]笔者认为事物要一分为二来看待，公共图书馆面对不同年龄层次的儿童采取不同的管理政策，比如，以12岁作为儿童与青少年的分界点，对于12岁以上的儿童家长可以不必全程陪伴，而对于12岁以下的儿童，则应由家长陪伴。

3.3 美国图书馆政策指导性强，我国图书馆政策指导性不强

20世纪80年代，随着美国家庭小型化和双职工家庭比例上升，无人陪伴儿童的安全问题引起政府、学术界和普通公众的关注。联邦政府和各州政府开始制定政策解决这个问题，很多图书馆也开始制定相应的管理政策来应对无人陪伴儿童的安全问题。美国图书馆法网站开设无人陪伴儿童的专栏，该专栏里列举了无人陪伴儿童安全保障问题的案例和相关政策[23]。

我国图书馆界对保障儿童的文化权利研究较为深入，在体现了均等化、公共性、开放性的公共图书馆精神理念下，研究的触角延伸到了现在很火的儿童阅读推广和保障低幼儿童阅读权等方面；而对无人陪伴儿童的安全问题，一直没有进行深入的研究。儿童安全保障应该是所有儿童服务理念的最高原则。范并思在阐述儿童权利原则时也指出：“在图书馆服务中优先考虑未成年人的安全问题是落实儿童优先原则的具体体现。”[24]但是实际上许多图书馆并没有在实践中贯彻原则，归其原因，主要是上级部门没有出台统一的政策，无论是文化部颁布的各级图书馆评估标准，还是中国图书馆学会发布的声明，都没有类似的政策规定。

4 几点建议

4.1 完善法律和政策保障体系

法律和政策是维持一个体系正常运作的必要手段，图书馆要运行得当，离不开这二者的保驾护航。对比美国儿童权利相关法律建设，可以看出其无论是综合性的法律还是专门法律都非常具体。图书馆的生存与发展是一项长期且复杂的社会公益事业，需要社会各界的共同关注与大力支持[25]。我国图书馆界应在联合国《儿童权利公约》国际图联《婴幼儿图书馆服务指南》《儿童图书馆服务指南》和《青少年图书馆服务指南》的三个指导性文件和我国《儿童发展纲要(2011-2020)》等政策的基础上，积极参与有关教育和文化的立法建设，呼吁各界关注儿童安全保障问题。同时，要充分借鉴美国保护儿童权利的立法经验，在公共图书馆立法中增加儿童安全管理和保障的法律条款。

4.2 图书馆积极应对，制定相关政策

大多数儿童的天性是好动，喜欢玩耍，对一切新鲜事物保持好奇心。图书馆对儿童的管理往往陷入两个误区，一是过于严格，要求儿童在图书馆内保持安静，严禁喧哗；二是过于松散，放任儿童在图书馆内自行活动。第一种管理方式是将儿童视为成人，实行无差别管理，结果是维持全馆的秩序，却扼杀儿童的天性；第二种管理方式忽视对儿童的引导教育，结果是损害了全馆的秩序，儿童之间的追逐打闹甚至会引发安全事故，造成无法挽救的后果。对无人陪伴儿童的管理是儿童管理的难点，因此，图书馆要积极应对，制定无人陪伴儿童的管理政策。

首先，图书馆制定出来的政策必须具体化、规范化。例如，规定低于8岁的儿童必须有监护人的陪同使用图书馆；儿童不许在图书馆做出不当行为，否则要求其与陪同家长一起离开图书馆；图书馆闭馆时，通知当地民警带离无人陪伴的儿童。

其次，图书馆要大力宣传已制定的政策，通过展板、告示和新媒体平台向图书馆读者宣传新的规定，让家长意识到安全无小事，家长应当担负起自己孩子在图书馆安全保障的职责。

再次，图书馆应有危机管理意识，向保险公司办理社会意外险，将潜在的风险分摊。如上文提到的广图女童摔倒案，因图书馆购买了意外保险，摔倒事故发生后，图书馆便将相关的赔付事宜交给保险公司来处理。

4.3 寻求其他组织共同参与图书馆儿童安全保障的建设

在预防儿童安全问题上，仅仅依靠图书馆的力量是不够的，需要社会上相关组织的协同参与以加强儿童安全管理。例如，加强与当地妇女和儿童组织的联系，邀请相关组织到图书馆开设有关儿童安全保障的讲座，提高社会公众对儿童安全的关注。此外，图书馆要与当地派出所合作，当图书馆闭馆时却有无人陪伴的儿童在逗留，在未能联系儿童家长的情况下，应及时联系当地派出所，将儿童托付给辖区民警。

总之，无人陪伴儿童在图书馆的安全保障问题亟需引起图书馆的重视，图书馆管理者应借鉴国外经验，积极完善立法体系，制定和实施切实可行的管理政策，动员其他组织和社会力量参与儿童安全保障建设，以更好地为读者提供高质量的服务。

〔1〕 女童被志愿者绊倒舌头缝5针，图书馆称不负责任[EB/OL].[2016-11-26].http://edu.iqilu.com/news/20140814/21029 53.shtml

〔2〕 女儿借道图书馆摔伤，父母起诉索赔7万元[EB/OL].[2016-11-26].http://www.xue163.com/83/10027/831720.html

〔3〕 Latchkey kid 维基百科[EB/OL].[2016-11-3].https://en.wikipedia.org/wiki/Latchkey_kid

〔4〕 Julie Arrighetti.The Challenge of Unattended Children in the Public Library[J]Reference Services Review,2001,Volume29,Number1:65-71

〔5〕 Unattended Children Policy of the Burb-ank Public Library[EB/OL].[2016-7-29].http://www.burbank.lib.ca.us/about/library-rules-policy/unattended-children-policy

〔6〕 Unattended Children Policy of the Hou-ston Public Library[EB/OL].[2016-7-29].http://houstonlibrary.org/unattended-children

〔7〕 Unattended Children Policy of the Ama-rillo Public Library[EB/OL].[2016-7-29].http://amarillolibrary.org/?page_id=2343

〔8〕 儿童权利公约[EB/OL].[2016-9-25].http://www.ccc.org.cn/html/Home/report/1077-1.htm

〔9〕 Julie Arrighetti.The Challenge of Unatte-nded Children in the Public Library[J].Reference Services Review,2001,29(1):65-71

〔10〕 虞小明.美国儿童保护给我国的启示[J].课程教育研究,2014(1):30

〔11〕 首都图书馆入馆指南[EB/OL].[2016-8-10].http://www.clcn.net.cn/modules/guide/

〔12〕 深圳图书馆读者须知[EB/OL].[2016-8-10].http://www.szlib.org.cn/page/admission-notice.html

〔13〕 深圳图书馆少儿服务简介[EB/OL].[2016-8-10].http://www.szlib.org.cn/page/children's-service-area.html

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〔19〕 Child Welfare Information Gateway:Ho-me[EB/OL].[2016-12-3].https://www.childwelfare.gov/pubs/factsheets/cpswork/

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〔22〕〔25〕 鲁文清.我国公共图书馆儿童权利保障研究[D].曲阜师范大学,2014

〔23〕 American Library Law[EB/OL].[2016-9-27].http://www.librarylaw.com/Latchkey.html

〔24〕 范并思.图书馆服务中儿童权利原则研究[J].中国图书馆学报,2012(01):38-46

Comparison of the Unattended Children Policies in Public Libraries between China and America and Some Suggestions

Kang Suhong Fu Wenqi

The paper analyzes the characteristics and compares the differences of Chinese and American policies by investigating the policy texts of unattended children in Chinese and American public libraries.Then, the paper puts forward some suggestions to strengthen the security of children in Chinese libraries.

Public library; Safety guarantee; Unattended children

G258.2

A

康素鸿，女，福建师范大学图书馆学系2014级本科生。傅文奇，男，福建师范大学图书馆学系副教授，主要研究领域包括数字资源服务、信息资源和知识产权管理等。