周浩++李延新++秦涛++顾颖敏

摘要：随着经济社会的快速发展，中国城市均面临着土地资源稀缺的困境。武汉作为华中地区的中心城市，人地矛盾突出，地下空间土地利用成为了缓解这一矛盾的有效途径。截至2008年，武汉地下空间建设总量约为2 200万m2，极大地促进了武汉城市土地资源的集约化利用。地下空间土地利用规模的不断扩大，对地下空间土地管理提出了更高的要求。因此，通过总结武汉市地下空间土地管理现状，分析其存在问题，提出了提升武汉地下空间土地管理水平的措施建议。

关键词：武汉；地下空间；土地管理

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）22-5992-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.22.065

Research on Underground Space Land Management in Wuhan

ZHOU Hao1，LI Yan-xin1，QIN Tao1，GU Ying-min2

（1.Wuhan Planning & Research and Exhibition Center，Wuhan 430014，China；2.Hubei Bohan Real Estate Co.，Ltd.，Wuhan 430070，China）

Abstract：With the rapid development of economy and society， urban areas are facing the difficulties of land scarcity in China. As the central city in central China， Wuhan are facing the prominent contradiction between land and population， underground space land use have become the effective way to alleviate this contradiction. By 2008， the total construction of underground space in Wuhan was about 22 million square meters， which greatly promoted the intensive use of land resources in Wuhan city. Expansion of land use in underground space made higher requests on the land management. Therefore， by summarizing the status quo of underground space land management in Wuhan， the problems were analyzed and proposals for enhancing the level of land management of underground space in Wuhan were put forward.

Key words：Wuhan； underground space； land management

随着经济社会的不断加快，土地成为了决定城市发展的关键性资源，而不少城市面临着土地资源稀缺的困境。传统“摊大饼”式的扩张路径显然已无法满足城市空间发展的新要求，故而越来越多的城市将空间发展的目光由平面转向立体，地下空间土地成为了新型战略资源。但与地表土地管理相比，地下空间土地管理仍显滞后。在缺少国家层面明确管理规定的情况下，上海、杭州等经济发展较快、地下空间开发较多的城市充分发挥地方立法权职能，针对地下空间土地管理制定出台了具有指导与实践价值的政策法规，有效促进了地下空间土地开发与管理工作[1]。作为华中地区中心城市的武汉，是区域重要的经济、社会、文化中心，加强城市地下空间土地开发也是缓解武汉市土地资源短缺的重要途径。2013年5月，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》正式颁布，有效指导和规范了武汉地下空间的开发利用。但与国内先进城市相比，武汉地下空间开发仍然存在供应方式单一、制定标准粗略等问题。因此，有必要开展武汉城市地下空间土地管理研究，吸取国内先进城市的管理经验，以提升武汉市地下空间土地管理水平。

1 武汉地下空间土地管理现状

在国家及部委出台有关地下空间土地管理政策法规后，和国内其他重点城市一样，武汉市也对地下空间利用法制化进行了探索。《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》的正式颁布，对武汉市城市地下空间开发利用进行了整体规范。土地管理及相应的产权登记管理各为其中一章，对地下空间土地使用权的定义、土地供应方式、出让金标准、出让年限、土地流转、产权登记进行了规定，比较详细地明确了各项要求，为武汉市城市地下空间土地管理工作提供了制度支撑。

1.1 规划现状

目前，武汉市地下空间用地规划主要涵盖“总规+专项”两个层次：一是《武汉城市总体规划》（2010-2020），其要求“集约高效利用土地资源，鼓励地下空间有序开发利用与地上空间开发相结合，建设完善的地下交通系统、地下生命线系统、地下人防系统、地下市政設施系统、地下公共设施系统，形成现代化的地下空间综合利用体系。”还对地下空间开发利用优先开发区域进行了明确，即“地下空间的利用应优先满足公共利益需要，优先安排公共空间、公共设施、市政基础设施。地下空间的开发要优先考虑繁华商业区、交通枢纽、人口稠密区等需求量大的地段。二是《武汉市主城区地下空间综合利用专项规划（2008-2020年）》，确定了武商武广片、循礼门片、汉口火车站片、王家墩CBD片等地下空间重点开发区片，并完成了部分片区的控规编制，有效指导了武汉市重点片区的地下空间开发工作。

目前，武汉市已全面启动新一轮的地下空间专项规划编制工作，正在编制的《武汉市地下空间综合利用专项规划》将对武汉市城市地下空间总体建设目标、建设基本原则、建设实施重点予以明确，并系统地对地下交通、地下防灾、地下公共空间、地下市政等制定布局规划，加速推进武汉市城市地下空间开发利用。

1.2 交易管理

供应方面，武汉市地下空间土地供应方式有划拨、“招、拍、掛”出让、协议出让等。其中，符合划拨目录的采用划拨方式供地；工业用地、经营性用地采用“招、拍、挂”出让方式；地下交通、市政公用设施附属的工业、经营性地下空间采取协议出让方式。价格方面，除划拨方式取得外，“招、拍、挂”出让起始价和协议出让价款按不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取；此外，连建项目地下建设用地起始价与地上部分一并计入总起始价。

1.3 审批管理

审批管理方面，用地审批基本延续地表建设用地的审批内容和程序。但对于不同地下空间类型有不同要求：对于连建地下工程，其用地审批手续随地面建筑一并办理；对于单建地下工程，应当按照规定单独办理国有建设用地使用审批手续。

1.4 登记管理

登记管理方面，武汉市地下空间土地登记也基本延用地表土地登记程序和要求。但根据调研显示，目前武汉市地下空间土地登记业务较少，其中，对于连建地下空间仅在产权变更时提出登记需求，并按照相关要求完成登记；对于多数未发生产权变更的地下空间并未要求进行登记；单建地下空间则由于武汉此类建设项目较少，完成登记的项目更是屈指可数。

2 武汉地下空间土地管理可能存在的问题

2.1 政策法规还需进一步细化

作为武汉市地下空间开发利用的纲领性文件，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》虽然能对武汉市地下空间土地管理起到一定指导性作用，但是在土地供应、权属登记等方面的规定还比较笼统，且《规定》第三十五条要求“市规划、土地、房屋、建设、民防等行政主管部门应当根据本规定，制定有关地下空间开发利用的规划审批、土地供应、权属登记、建设管理、日常使用等方面的实施细则”。但截至目前为止，有关地下空间土地管理和土地登记实施的细则还未出台。

2.2 地下空间单建工程土地供应方式单一

按照相关规定，武汉市地下空间土地供应方式应包括划拨、协议出让和“招、拍、挂”出让。但在实际操作过程中，连建地下空间土地因大多与地上建筑为同一主体且多为一并开发，因此绝大部分采取“招、拍、挂”出让或协议出让方式供应；单建地下空间则因开发成本较高，收益较低，多以划拨或者协议出让方式供应。截至目前，武汉市以“招、拍、挂”形式供应的单建地下空间为数不多，大多是以划拨形式供应，供应方式比较单一。

2.3 地下空间土地出让价格制定标准过于简单

目前，武汉市地下空间土地出让（含协议出让）起始价主要按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，即“按照不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取”。但随着地下空间土地利用类型的不断增多以及利用深度的逐渐提高，单一标准的定价规则并无法充分反映不同地下空间土地的级差地租，从而导致土地价值得不到充分体现。同时相比于先进城市，武汉市这一标准也过于粗略。例如上海市按照地下商业、地下办公、地下工业、地下车库等用途编制了地下空间基准地价表，对地下空间土地基准地价进行了分层定价，不仅能提供不同用途的地下空间土地定价依据，还能充分体现不同用途的地下空间土地价值，避免地下空间土地资产流失浪费[2]。

2.4 土地登记无法反映三维特点

目前，武汉市土地登记主要采用二维地籍模式，即通过平面土地测量，借助二维关系划分各宗地彼此界限，在衡量单位上是以平方米来计算。但地下空间土地因其特有的空间特性，二维地籍模式无法全面反映地下空间土地的三维特点，因此可能会导致土地权利认定纠纷，带来法律风险。

3 加强武汉城市地下空间土地管理的相关建议

3.1 制定有关地下空间土地管理的全面实施细则

以《城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等上位法为法律依据，严格按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，制定有关地下空间土地管理的全面实施细则。在满足武汉市地下空间发展方向和现实管理需求的前提下，以促进“两型社会”建设、提升城市地下空间土地利用为原则，对比现有地上土地管理相关规章制度，制定出台全面的有关地下空间土地管理实施细则。可从规划、供应、交易、登记等方面对地下空间土地管理进行细化，出台《武汉城市地下空间土地管理实施细则》，进一步提高日常管理的操作性。

3.2 建立高效、协调的地下空间土地管理专业机构

作为城市重要的土地资源，地下空间土地在城市发展过程中具有重要地位，尤其在当前城市划定城市边界的前提下，其具有不可估量的利用潜力。但与地上土地开发不同的是，地下空间土地开发利用具有不可逆性，开发难度大，涉及部门广，因此土地管理面临更加复杂和艰巨的工作。因此，为确保武汉市地下空间土地得到合理、有序的利用和管理，建议成立由国土规划、发改、建设、交通、民防等多个单位组成的地下空间土地管理专业机构[3]，负责全市地下空间土地开发利用发展战略研究、政策法规制定、开发项目审查评估，以解决日常管理过程中出现的一些突出问题。通过建立高效、协调的体制机制，促进武汉市地下空间土地的科学、合理利用。

3.3 创新武汉市城市地下空间土地管理模式

进一步推动武汉市城市地下空间开发利用，推动城市地下空间土地管理模式创新，重点要从供应方式、价格制定、登记确权等方面入手。

3.3.1 土地供应方式 在满足《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》相关要求的前提下，进一步创新地下空间土地供应方式。例如，为落实武汉“停车场年”建设，鼓励社会开发建设面向社会提供地下停车场，可采取划拨或者协议出让的方式供应地下空间用以修建地下停车场。再如，对于城市重点区域的经营性地下空间土地供应，在严格目前规定的需以“招、拍、挂”出让的基础上，可进一步事先确定规划建设方案，即对地下土地实行“带方案出让”，如此确保项目开发严格按照规划方案实施，以满足区域功能，实现长远效益。还可采取“带项目出让”的方式鼓励开发利用城市地下空间，以促进地下土地交易实现。除此之外，还可探索租赁、竞价招标等多种土地供应方式，以实现城市地下空间土地交易、提高土地符合利用率的目的。

3.3.2 土地价格制定 为平衡“鼓励地下空间开发”和“实现地下土地价值”两者之间的关系，应进一步细化土地价格制定标准。例如，按照地下土地使用用途，對用于商业、工业、办公等不同用途的地下空间进行分类定价，对具有停车、避难等公益性的地下空间给予适当优惠；按照地下土地开发层数，对不同层的地下土地进行分层定价，可借鉴其他城市定价方式，如青岛规定的“其地下一层土地出让金按地表同用途土地评估备案楼面地价的1/3收取；地下二层的土地出让金按地下一层标准的1/2收取；地下三层及以下不再收取土地出让金[4]。”此外，还可按照地下空间土地供应区位（离中心城区远近）、成本（开发难度大小）等因素进行差异化定价。

3.3.3 登记确权 为避免城市地下空间土地权属不清所引发的纠纷矛盾，需进一步完善细化土地登记确权管理。例如，土地确权勘界阶段，引入三维坐标进行地下空间土地分层精确测绘，不仅对平面“四至”进行明确，还对每层地下空间纵向信息予以明确[4]。登记造册阶段，对于连建开发项目，在与地上建筑一并办理登记管理的同时，应在登记证书上注明地下空间利用类型和各层面积、三维界限等地理信息；对于单建开发项目，实行分层登记管理，即对每一层都作为独立宗地予以登记，并注明利用类型和面积、三维界限等地理信息。通过三维地籍信息，可明确地下空间的产权情况，防止产权纠纷[5]。此外，还需结合当前不动产统一登记推进工作，加快城市地下空间土地和建筑的统一核定和管理，积极探索登记规则，推动城市地下空间不动产统一登记，同时加快登记信息化系统建设，实现高效、便捷的登记管理。

参考文献：

[1] 张 勇，刘素玉，李 昊，等.武汉市地下空间土地权属利用的法律政策[J].地理空间信息，2014（4）：119-123.

[2] 王 瑞，曹 操，王超领.上海城市地下空间权利设置与土地管理研究[J].上海地质，2009（3）：20-23.

[3] 王志薇.北京城市地下空间土地管理问题的对策研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2014.

[4] 王超领，孙庆华，顾卫锋，等.城市地下空间地籍管理研究[J].上海国土资源，2011（1）：54-58.

[5] 孙建宏，王卫真，于林竹.地上地下空间土地利用及确权思考[J].中国土地，2014（5）：30-32.