夏莉萍

领事保护是涉及每一位同胞切身利益的“必答题”

一个经常用来形容中国领事保护工作现状的词是“小马拉大车”。

一方面，海外中国公民对领事保护的需求益发刚性。中国对外开放持续深入，“一带一路”建设、国际产能合作不断推进，越来越多中国公民和机构走出国门。但海外安全形势复杂，涉及中国公民和企业的安全事件持续不断，并呈全球多点同时爆发态势，事件类型多、分布广、处置难。

2016年7月16日，从南苏丹撤离的中资机构人员抵达苏丹喀十穆国际机场

另一方面，诚如外交部多位官员所说，领事保护工作投入不足，主管机构级别低，人员严重缺乏，经费不足，难以拉动中国每年走出去的国民这辆“大车”。

2017年3月8日，外交部部长王毅在全国两会记者会上坦言，人民的信任对外交人员而言是宝贵的信任，更是厚重的责任。

王毅说，领事保护是涉及每一位同胞切身利益的“必答题”。领保工作面临的任务越来越繁重，未来如何把这项工作“越做越实、越做越好”？

外交部进新人，领保培训是重头

在海外中国公民机构数量持续增加的大背景下，中国的领事机构设置和专职领保人员配备总是显得那么不足。

2011年，外交部领事司负责人在接受媒体访谈时表示，驻外领事干部编制自1994 年以来就再没有增加。与此同时，中国内地公民出境人次则增长了10多倍，领事保护案件增长了70多倍。大约600名驻外领事官员，平均每人要负责处理大概13万名在外中国公民的领事保护事务。

为了适应不断扩大的服务需求，自改革开放以来，中国驻外领事馆总数一直在增加。党的十八大以来，这一趋势更加明显。

从2013年至2016年的四年中，中国分别与12个、16个、13个和10个国家就调整领事机构达成协议，中国驻奥什、驻琅勃拉邦、巴塔等14个总领事馆和领事馆开馆。这进一步扩大了领事保护与协助服务的覆盖范围。

机构增设必然要求配备专业领事人员。

为了应对中国作为世界大国所面临的外交挑战，外交部目前正在扩大人员规模，拟在未来几年内将部内人员编制由现在的5000多人扩大到约10000人，其中也包括领事官员人数。

领事培训也实现了从无到有，从不太被重视到逐渐重视的过程。领事课程在外交部新入职外交官培训课程中所占的比重一直在上升。此外，无论是外交部派出干部还是从其他部门借调的人员在赴驻外使领馆从事领事工作前都需要接受为期至少一个月的专门培训。

增设领事机构和专业领事工作人员，强化领事培训是领事工作发展的必然要求。

“向下”分担领事保护责任

从全球范围来看，领事保护需求增加和外交投入减少之间的矛盾是不少国家面临的共同挑战。仅靠增加领事机构设置和配备专业领事人员，无法完全缓解压力。

寻求更多方合作，分担保护责任，是各国的共同实践。

新世纪以来，我国初步建立起了各方力量广泛参与的“大领事”工作格局，即中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”的领保联动机制。但这一机制只涉及中国国内，不包括国际合作。

我国國内领保合作机制可大致分为三个层面：即外交部与其他中央政府部门之间的合作机制;中央与各地方政府之间的合作机制;政府与非政府部门，包括企业、社会组织和学术界之间的合作机制等。

2011年3月3日，在苏丹首都喀士穆国际机场，从利比亚撤离到苏丹的中国公民正在登上中国空军运输机准备回国

前两个层次上的合作机制已相对比较成熟。2004年，中央成立了“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议机制”并召开首次会议。各地方政府也按照国务院要求陆续建立了相应机制。各省级地方政府以及一些省级以下地方政府外办都成立了专门机构，协助中央政府处理涉及海外本地区公民和机构的领事保护案件。

第三个层次的合作机制还相对薄弱。政府和企业及社会组织之间的合作还比较松散，仅限于相关政府部门或驻外使领馆派工作组去企业驻地视察安保情况，召开中资公司座谈会通报安全形势，聘请中资公司人员或者华侨社团负责人担任领事保护联络员等，制度化和机制化程度还有待加强。

其实，中国大型国有企业曾在海外大规模撤离中发挥过重要作用，在2011年驻利比亚中方人员撤离行动中，中国建筑、中交集团等企业通过各种渠道与港口有关方面沟通，保证了中方租用的接侨船舶进港停靠。未来，“一带一路”战略的继续深入实施更需要在政府和企业之间建立有效的安全保护合作机制。

海外华侨团体在内的一些社会组织也是重要资源，他们的作用可以通过深化机制合作得到更好的发挥。

推动领保机制在“平行方向”上的发展

除了增加外交投入，继续发挥现有的多方参与和合作机制，未来需要推动中国领事保护机制在“平行方向”上的发展，建立更多的国际合作机制。

目前领事保护的国际合作主要体现在以下四方面：

一是领事磋商机制。中国外交部领事司每年都与一些国家举行领事磋商。例如，2013～2015年，中方分别与28个、21个和30个国家举行了领事磋商，内容包括便利两国人员往来、公民权益保护等。

二是大规模海外撤离时协助他国公民。如2011年从利比亚协助撤离2100名和2015年从也门协助撤离279名外国公民。但这并不是按照两国之间协议开展的活动，只是临时应对方请求而进行的。

三是中国和有关国家通过政府谈判方式解决一些影响中国公民安全的纠纷。比如，在2012年7月发生了中国渔民被俄罗斯方面扣押的事件后，中俄政府达成两项合作共识：开展渔业合作，俄方在其专属经济区给予中方捕捞配额，中方给予俄方相应的经济补偿，并就此进行磋商;建立海上执法安全合作机制，预防非法捕捞现象的发生。

四是在应急处置方面共同举行演练。2016年3月，代号为“联合撤侨2016”的中英联合撤侨室内推演在南京举行。这是中国首次与外国进行此类演练。

总体而言，领事磋商和谈判是国际领事合作的常态，将会得到进一步发展和完善，而大规模撤侨和紧急处置合作则会更趋合理化和常规化。

集中管理避免“非分要求”分流人力

信息化时代，使用各种新技术手段发布海外安全提醒，增强公民的风险防范意识是领事保护预防工作发展的必然趋势。

比如，自2011年9月25日起，外交部领事保护中心与中国联通、移动、电信运营商合作建立海外安全风险预警平台，通过手机短信向赴181个国家和地区的中国公民发送海外安全风险国别提醒。

而2011年11月22日开通的中国领事服务网、2014年1月开通的“领事直通车”微信以及2016年7月1日在“今日头条”APP开通“领事直通车”政务头条号，更进一步拓宽了领事信息覆盖面。此外，外交部还利用信息手段完善应急管理，建立了海外公民登记系统和领事保护应急呼叫系统。

2015年3月29日，中国海军笫十九批护航编队临沂舰抵达也门亚丁港，临沂舰女舰员帮助撤离的儿童登舰

未来，需要继续努力的方向是，利用信息技术建立应急处置集中管理模式，提高工作效率。

尽管我国已开通了12308领事保护热线，但外交部在海外安全提醒信息中仍将有关驻外使领馆的领事保护值班电话列在这一号码之前。民众对领事保护的“非分要求”，使得领事保护的需求量更大，更难以满足。

曾有领事官员在接受媒体采访时谈到，有海外中国公民家里的狗死了也申请保护，还发生过有陌生人敲门，侨民马上给总领馆打电话要求领馆官员跟他们并肩作战的事。

在这方面，加拿大、英国、澳大利亚等国的做法值得借鉴。

这些国家利用技术手段完善了集中化管理模式，只要海外公民在使领馆下班时间内拨打驻外使领馆的工作电话，电话就会被自动转接到外交部应急中心或类似机构，如是一般咨询，工作人员就可以解决;如是不属于领保范畴的事项，工作人员可以予以解释和安慰;只有紧急的领保案件才会由应急中心负责根据各馆值班名单通知有关驻外使领馆办理。

采用这种模式，将会大大减轻一线领事保护官员的工作量，让他们把有限的精力集中在重大案件的处置上，提升工作效率。

以立法厘清政府领保责任

中国领事保护历史较短，目前还处于探索阶段，相关法律法规亟待建立健全。

2007年3月，外交部开始研究分阶段推动领事保护立法。2009年11月，《中华人民共和国领事工作条例（征求意见稿）》面向公众征询意见，目前处在审议阶段。

领事保护专门立法不能出台，使得领事保护工作的各项环节，如预警信息发布、紧急撤侨、领事保护基金、公民紧急医疗救助等缺乏统一的规划和执行依据，不利于领事保护机制持续、有效地发挥作用。

领事保护立法推动领保工作向法制化方向发展，还有助于厘清政府保护责任的范围。海外安全事件的处理不完全由政府埋单，要强调公民的自我保护责任。

英国外交部颁布的《领事服务：2016-2020》文件强调，2016?2020年，外交部将致力于三个目标，其中就包括“帮助公民自己为国外旅行负责，在国外安全地生活和工作”。

具体实施办法包括提醒公民在出国前阅读外交部发布的旅行建议，购买保險，了解如何申请使用当地的服务设施如医疗、社会服务福利制度以及带上足够的药品等。

日本外务省也在发布的文件中强调每个出国旅行的公民都应该购买保险，否则无法支付巨额医疗费用;紧急情况下，公民应该自救、互救，然后才是向政府求救。

中国也不例外，增强公民自身保护意识的宣传已初步展开并需进一步加强。

由于涉及中国公民和企业的海外安全事件中，相当比例的事件都是因海外公民的违法违规行为引起的，所以，应加大海外安全和国外相关法律法规的宣传力度，强化公民的海外安全意识和守法意识;并应加强国内与领事保护相关的法律法规建设，使公民对领事保护服务的期待合理化;鼓励企业和公民购买有关保险，利用商业渠道降低为海外风险付出的代价。

换句话说，在通过各种渠道弥补领事保护方面外交投入不足的同时，还应采取措施来减少领事保护需求。

（作者系外交学院外交学与外事管理系教授）