郑永生 周红亚 魏韧思

改革背景下检察监督体系的完善与思考

郑永生 周红亚 魏韧思

职务犯罪侦查权的转移让检察监督失去了所依赖的强力后盾，长期以来的“威慑型监督”模式难以为继，这带来了我国检察制度路在何方的疑问。监察委改革不影响检察机关的宪法定位和大陆法系传统。检察机关应当坚守宪法定位，以参与型监督理念和体系化监督思路调整完善检察监督职能。在诉讼领域主要以“参与型”“主动型”监督履行好监督职责；在非诉讼领域主要采用“建议型”“事后型”的监督方式来履行监督职能；不宜或不能启动诉讼程序的事后型监督应采取监督令的运行模式。

监察委员会改革；检察监督；体系完善；工作格局；监督令

监察委员会改革作为一项对国家权力尤其是职务犯罪侦查权的重新配置与调整的重大制度改革，实质上基本剥离了检察机关的职务犯罪侦查权，职务犯罪侦查权的转移使检察机关原本已经虚化的法律监督权失去了威慑内核，使检察监督权的设置及行使的方式不得不面临着调整的局面。职务犯罪侦查权转移后，检察机关是否在维持现有追诉职能的同时继续坚守监督职能，如果继续坚守监督职能，那么检察监督的发展方向是什么，检察监督所依托的手段和路径是什么，这些问题关涉中国检察制度发展的方向。为破解困惑，首先需要从宏观上对我国检察机关的职能进行准确定位，解决检察机关要不要监督职能的问题；其次要根据监察委员会改革的现实和既往监督实践经验，确立能有效实现检察监督功能的机制设计理念和监督路径；最后要根据新的监督理念和监督思路来调整完善检察监督职权和行使方式，调整检察工作格局。

一、监察委员会改革对我国检察监督权的影响

（一）国家监察委员会改革及其内容

2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》明确，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

对于监察委员会的职权，《决定》规定：试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

（二）国家监察委改革对检察职能发展方向及权力行使的影响

1．监察委员会与检察机关的关系

监察委员会定位于国家反腐败机构，既是党的机关也是国家机关，行使国家监察权。国家监察委员会具有党纪执纪职能、行政监察职能、职务犯罪调查三大职能。行政监察职能和职务犯罪调查职能是法定的显性职能权力，党纪执纪职能是相对“隐形”职能，依据党章和纪律条例行使权力。检察机关依然是宪法规定的法律监督机关，依托刑事追诉职能，主要运用诉讼手段监督其他国家机关履行职能，维护法律在全国范围内的统一实施。在国家权力结构中，监察委员会和检察机关都是隶属于人民代表大会下带有监督属性的机关。国家监察权是政治监督，政治监督的位阶高于法律监督。现代国家权力体系中，国家监督分为政治监督、法律监督和经济监督。在我国，国家监察权履行政治监督职能，检察监督履行法律监督职能，审计监督履行经济监督职能。监察委的政治监督与检察机关的法律监督的侧重点不同，监察委侧重对国家工作人员的行使职务的廉洁性进行监督，检察监督的目标是国家法制统一、司法公正和权利保障。

在履职过程中，监察委员会和检察机关互为监督，但监督的侧重点不同。监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，包括检察机关在内的所有司法工作人员。监察委员会不仅可以监督其是否存在违纪行为，监督检查其依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，还可以调查其是否存在违法犯罪行为，调查涉嫌贪污贿赂、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的移送检察机关依法提起公诉。监察机关自侦案件的批捕、起诉仍向检察机关提请，检察机关依法实行法律监督。

2．国家监察委改革对检察职能发展方向带来的困惑

“强化法律监督”是我国检察机关前两轮司法改革制度改革的首要目标，但截至目前，检察机关的法律监督权依然长期处于“疲软”状态。实践中，检察机关的法律监督权一般分为两个部分，即职务犯罪侦查权和诉讼监督权。职务犯罪案件的侦诉环节都由检察机关控制，并通过人民监督员制度和职务犯罪案件逮捕权上提一级的方式接受外部监督和上级监督。职务犯罪侦查权成了强化法律监督的主要支撑和载体。检察机关以职务犯罪侦查权为基础，在履行刑事公诉职能的同时行使诉讼监督职能，这种模式被称为“威慑型法律监督”。但通过实践证明，在这种“威慑型法律监督”模式下，检察机关侦办职务犯罪案件取得了实实在在的成效外，诉讼监督始终面临虚化境地。检察机关虽以职务犯罪侦办权为威慑，但不具体介入诉讼进程，尤其是刑罚执行、普通刑事案件侦办等诉讼流程，导致检察机关无法获取诉讼信息，更无从监督、行使法律监督权。

职务犯罪侦查权转移后，检察机关是否在维持现有追诉职能的同时继续坚守监督职能，如果继续坚守监督职能，那么检察监督的发展方向是什么，检察监督所依托的手段和路径是什么，这些问题关涉中国检察制度发展的方向，带来了我国检察制度路在何方的疑问。面对困惑，当前有三种发展定位思潮：第一种发展定位：监察委员会就是中国大陆地区的廉政公署。监察委成立后，我国大陆检察制度将开始以英美法系国家检察机关职能为发展范本，检察机关仅担当公职律师的角色；第二种发展定位：检察机关保持职务犯罪侦查权剥离后的剩余职能，坚守刑事追诉职能，法律监督徒有虚名，提起公益诉讼工作步履维艰。第三种发展定位：以大陆法系检察机关传统职能定位为基础，在履行刑事追诉职能的同时发挥检察监督职能，加强诉侦协调与制约，构建审前检察中心；积极开展提起公益诉讼工作，逐步加强对行政权的监督，从而完善中国特色的检察制度。

二、坚守宪法定位，以参与型监督理念和体系化监督思路调整完善检察监督职能

（一）监察委改革不影响检察机关的宪法定位和大陆法系传统

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是由我国政治制度所决定的，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。监察委员会是国家的反腐败机关，行使国家监察权。监察权虽然有监督属性，但它是政治监督，不是法律监督。监察委员会改革内容有可能会通过修宪的方式予以确认，但检察机关是国家唯一的法律监督机关的宪法定位不会修改。法典化的法律文化和集权性检控传统决定了我国不可能走向英美法系检察制度模式。我国近代以来的法律文化及法律体系都是继承于大陆法系，尤其是人民代表大会下“一府两院”的权力结构和“审检分立、审检同属司法机关”的司法制度决定了我国司法制度不可能走向英美法系模式。虽然我国法庭审理中引入了英美法系对抗式庭审模式，新设立的监察委员会与香港地区的廉政公署职能类似，但这不意味着我国司法制度整体上转向英美法系。英美法系国家历来强调检控制度的非专权和平民化、检察官非职业化等政治理念和司法文化传统也与我国实际不符。①参见黎敏：《西方检察制度史研究——历史缘起与类型化差异》，清华大学出版社2010年版，第251页。

当前关于检察制度发展方向的第二种定位——既不承认检察机关仅是刑事追诉机关、也不积极强化检察机关的监督职能。这种思潮实质上与第一种职能定位逐步趋同，监督职能虚化的检察机关实质上就仅是刑事公诉机关。也就是说，无论是主张检察机关仅是公诉机关或者是不主张加强检察机关监督职能的观点，其实都是把检察制度的发展方向转向了英美法系，这与我国的权力结构模式、基本司法制度和集权型检控传统是相背离的。

（二）大陆法系传统下中国特色检察机关职能的应然定位

法国创立检察官这一角色时，使其定位于掌控侦查并严把审判“入口”的程序枢纽，是履行“国家权力之双重控制”功能的法律守护人，肩负着监督法官、控制警察的重任。②参见万毅：《漫谈检察官的角色发展》，《检察日报》2016年12月8日。截止当代，大陆法系的检察制度发展出三种制度模式：分别是大陆法系传统检察制度的“法德”模式；前苏联及我国检察制度模式；以日本检察制度为典型的东亚检察制度模式。

“法德模式”检察机关定位于“法律守护人”的角色。赋予检察机关刑事侦查权，实行检警一体化，检察官能够节制警察；赋予检察机关刑事公诉权、提出二审和再审救济权，以监督法官依法裁判；赋予检察机关刑罚执行指挥权，以监督刑罚执行环节。检察机关无法监督行政机关的违法执法行为和法院违法民事执行行为。从权力配置内容来看，法德模式的检察制度中，检察机关牢牢控制着侦查机关、刑罚执行机关并通过公诉权、提出二审和再审权来监督审判机关，但对行政执法行为和法院的民事执行行为无法监督。

前苏联和我国检察机关定位于法律监督机关，扩展了监督职能，但却忽略了检察机关在刑事诉讼中“节制侦查机关”的职能。

“东亚模式”的检察机关依然定位“法律守护人”的角色，东亚检察制度发展模式的特征：一是强化检察官侦查权。二是发展“多检种联合作战”模式。三是塑造检察官独任制官厅地位。在当今日本检察界，已经不再坚持传统的首长代理制，而是转向检察官独任制，即将检察官视为独任制官厅，每一名检察官都是履行检察职权、执行检察事务的独立单位。①参见万毅：《三个特征凸显检察制度发展的东亚模式》，《检察日报》2016年3月29日。

通过对三种检察制度的发展模式的比较发现，一是大陆法系检察机关的职能定位始终是“法律守护人”。虽然前苏联和我国宪法定位于“法律监督机关”，但这种称呼的改变不影响本质定位。因为检察机关的职能定位根源于检察机关创立时的原始使命，检察机关就是为监督法官、控制警察而创设。二是前苏联及我国的检察制度、东亚检察制度都是在“法德模式”的基础上，对检察机关的职权以及运行机制、管理机制进行了改进，其中既有实践证明成功的部分，也有不成功的制度变革。针对“法德模式”中检警一体化机制运行不畅的问题，前苏联及我国采取了检警分工的机制（公安机关负责侦查普通刑事案件，检察机关负责侦查职务犯罪案件），针对“法德模式”中检察机关无法监督行政执法和民事执行的问题，扩展了检察机关的监督职能。前苏联及我国检察制度的弊端是弱化了检察机关对刑事诉讼的参与和控制作用，导致检察机关刑事诉讼监督职能的弱化。针对“法德模式”中检警一体化机制运行不畅的问题，“东亚模式”直接采取强化检察官侦查权和发展“多检种联合作战”模式。

定位于“法律监督”的我国检察机关，虽然也是充当“法律守护人”的角色，但在职权设置上丰富了“德法”模式检察机关的监督职能，赋予检察机关在监督法官、控制警察的重任之外，还担负监督行政执法的职能。这是对检察机关充当“法律守护人”角色内容的扩展。这是中国特色检察制度的成功之处。我国检察制度设计的缺陷在于：检察机关的诉讼职权弱化，尤其是刑事诉讼职权，无法实现控制警察的重任。在控制侦查机关的机制构建上，有三种制度路径：检警一体化、检警分工和维护警察充当首要侦查部门的基础上扩大检察官的直接侦查权。检警一体化机制的指导思想是让检察官控制警察，但实践运行效果不理想。检警分工虽然充实了检察机关的侦查权，但监察委员会的设立让此机制自然灭亡。在以审判为中心的诉讼制度改革和监察委员改革的叠加推进过程中，庭审实质化的推进要求强化“诉制约侦”，检察机关只能选择“维护警察充当首要侦查部门的基础上扩大检察官的直接侦查权”这一路径来控制侦查。

（三）职务犯罪侦查权转移后的检察机关需以参与型理念和体系化手段设置和行使监督权

监察委员会改革前，检察机关法律监督的重心是查办职务犯罪。同时，整个诉讼流程的中心是侦查环节，检察机关的诉讼监督的重心是审判机关而不是侦查机关。实践中，检察监督存在权限设定不科学、监督手段不系统化的困境，但稳定的制度环境使检察机关缺乏变革监督机制和措施的外部契机。

从权力的机构性要素出发，检察机关行使监督职权，必须具备“了解事实—发现问题—追究责任—督促纠正”这四个基础性的权力构造要素，并且这些要素不会随着具体检察职权的改变而改变。如果缺少其中某项权力构造要素，就不是真正意义上的法律监督权。①参见梁凤娣、顾文虎：《检察建议基本理论问题研究》，《中国检察官》2009年第6期。而我国检察机关具体职权的设计上存在理念的误区，认为监督者应当不介入具体程序，仅仅以一个程序“旁观者”或曰“第三者”的立场和身份来对刑事诉讼流程实施监督，只有程序的“旁观者”才能保持客观中立性的监督。这种“外在式”、“事后型”的监督机制使检察机关履行监督职能时均不同程度地存在某种困境，直接导致实践中的侦查监督难、财产刑执行难等一系列问题。②参见万毅：《台湾地区检察制度》，中国检察出版社2011年版，第102页。刑事诉讼法虽然赋予检察机关立案监督权和违法侦查行为监督权等职权，但面对公安机关“有案不立”、“违法撤案”和“撤而不结”等违法行为时，检察机关的侦查监督往往难以实现，财产刑就由法院执行。实践中，刑事案件的财产刑执结率非常低。除被告人无财产可执行和财产无法查明等执行因素导致财产刑无法执行外，法院执行局不启动财产刑执行占其中相当大的比例。财产刑不执行导致国家利益受损，检察机关有监督财产刑执行的职责，但检察机关不掌握法院财产刑执行情况信息，财产刑案件又没有普通被害人，无被害人到检察机关控告或不开展财产刑专项检查活动，检察机关就不能发现线索。

目前，职务犯罪侦查权和诉讼监督权杂糅于一体的法律监督权缺乏清晰的监督手段体系。职务犯罪侦查权转移后的检察机关拥有4项职权：刑事案件侦查权、刑事公诉权、检察监督权和提起公益诉讼权。刑事案件侦查权服务于刑事公诉权和检察监督权。职务犯罪案件主要由国家监察委员会办理，普通刑事案件主要由公安机关办理，检察机关的刑事案件侦查权主要用于补充侦查和制约公安机关的侦查权。检察监督的主要内容是诉讼监督和对行政机关执法行为的监督，检察监督手段主要有两个：程序启动权和检察建议权。在诉讼领域主要以“参与型”“主动型”监督履行好监督职责,以“建议型”“事后型”的监督方式为辅；在非诉讼领域，例如对民事执行和行政执法行为的监督主要采用“建议型”“事后型”的监督方式；不宜或不能启动诉讼程序的事后型监督应采取监督令的形式，增强检察监督文书的有效性。

三、国家监察委设立后检察监督权的设置与行使

监察委改革背景下检察监督职能的调整完善需要考虑的三个前提：一是监察委行使职务犯罪调查权；二是以审判为中心、庭审实质化的诉讼制度改革；三是公检法三机关在刑事诉讼中分工负责、相互制衡的关系。因此，检察监督权的机制设置上让检察机关参与诉讼流程，深入诉讼内部，发现问题，通过诉讼措施来解决问题。通过对公安机关立案信息的共享和关键侦查措施的审批来节制侦查机关；通过出庭公诉、抗诉来监督审判人员违法行为和判决不当；通过提请财产刑的执行来监督法院刑事执行；通过提起行政公益诉讼来制约行政权。贯彻落实以审判为中心的诉讼制度改革，检察机关监督职能的主要作用空间在审前，要发挥检察监督职能必须强化对侦查行为的监督。对侦查机关的监督措施要超越当前的现状，但不能突破公检法三机关在刑事诉讼中分工负责、相互制衡的关系。

（一）在诉讼领域主要以“参与型”“主动型”监督履行好监督职责

1.继续保留检察机关的刑事案件侦查权

在世界范围内，检察机关拥有刑事侦查权是通例。①参见熊秋红：《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，《环球法律评论》2017年第2期。在大陆法系国家，检察机关通常享有一般侦查权与指挥侦查权。现代刑事诉讼以审判为中心，形成了控诉、辩护和裁判三种基本职能，其中警察机关和检察机关共同承担控诉职能，因而在理论上形成了检警一体化的格局。在审判前的程序中，警察机关和检察机关共同追溯犯罪，为法庭审判做准备。由于侦查职能服务于公诉职能，因此，在一些国家和地区，检察机关被视为享有侦查权的主体，而警察机关则被视为侦查辅助机关。但从实践状况来看，侦查权实际上主要由警察机关行使。例如《检察厅法》第6条规定：“检察官对任何犯罪都可以进行侦查。检察官与根据其他法令有侦查权的人的关系，依照刑事诉讼法的规定”。根据《日本刑事诉讼法》第189条、第191条、第193条的规定，司法警察职员在知悉有犯罪发生时，应及时侦查犯罪及证据；检察官认为有必要时，可以自行侦查犯罪。在日本，“刑事诉讼的基本模式是，在警察侦查结束后，将案件移送给检察官，并进行检察侦查。因此，对于移送给检察官的案件，从维持公诉的角度看，检察侦查原则上是补充侦查”②[日]田口守一：《刑事诉讼法》，张凌、于秀峰译，中国政法大学出版社2010年版，第42页。“在承认检察官侦查必要性的同时，也确立了警察在侦查中的主体地位”。在大陆法系国家（地区）的司法实务中，检察机关通常只对职务犯罪、经济犯罪、环境犯罪等特殊的案件直接行使侦查权。如在德国，谋杀案件、严重的经济、环境犯罪案件，检察官从一开始就主动参与侦查，许多检察院还设有处理这些事务的专门部门。在英美法系国家，侦查权的配置比较分散，同时检察制度并不发达，警察在侦查犯罪方面起主要作用，但检察机关主持或参与对职务犯罪以及白领犯罪、商业犯罪的调查是通常的做法。③参见卞建林：《职务犯罪侦查权的配置与规制》，《河南社会科学》2011年第4期。

参照大陆法系国家刑事案件侦查权的配置情况，检察机关享有一般侦查权是基础性规定。有的国家（地区）明确规定了检察机关直接行使侦查权的案件类别，有的国家（地区）仅笼统地规定了检察机关的侦查指挥权。在我国，检察机关拥有侦查指挥权显然是不可能的，明显违反了公检法三机关在刑事诉讼中分工负责、相互制衡的关系原则。在没有推进监察委员会改革前，公安机关和检察机关根据案件性质不同分别行使侦查权的管辖规定，蕴藏着两重含义：一是检察机关拥有刑事案件侦查权；二是检察机关通过履行职务犯罪侦查权和审查批捕权来控制制约公安机关。职务犯罪调查权转移到监察委员会后，检察机关依然拥有刑事案件一般侦查权，检察机关不能再依靠拥有职务犯罪侦查权来制约监督公安机关。此时，检察机关只能依靠行使自行侦查权和补充侦查权来制约、节制公安机关和监察委员会。

改革后，新设立的国家监察委员成为行使职务犯罪调查权的专门机构。从刑事诉讼的角度来看，国家监察委员会办理的职务犯罪案件比照公安机关侦查普通案件一样，接受检察机关的监督制约。但考虑到职务犯罪案件侦办的特殊性和国家监察委党政合一的机构特殊性，检察机关对监察委员会移送的案件慎用建议撤案和做出不起诉决定。检察机关应当通过积极行使补充侦查权的方式，继续调查取证，以使案件达到“证据确实充分”的起诉标准。

2.落实以审判为中心的诉讼制度改革，重构侦诉配合制约机制

以审判为中心的诉讼制度改革要求公诉是审前活动的中心。以审判为中心，控辩之间由原先控诉具有压倒性优势逐渐转变为控辩平衡，辩护力量的增强，失去审判的倾向性支持，都在客观上使得控诉不再像以往那般容易，要在与辩护的对抗中获得审判对公诉主张的采纳，必然要求公诉对审前活动获得统筹权，侦查活动需服从服务于公诉。

检察机关除主要依靠拥有刑事案件一般侦查权来制约侦查机关之外，还需通过延伸监督范围、丰富监督手段的方式来重构侦诉配合制约机制。公安的刑事立案、拘留、扣押等信息未来要实现与检察办案系统联网。对公安刑事侦查信息的掌握，有利于实现同步监督。应改变公安机关办理普通刑事案件侦查行为的封闭性，实施重大案件公安进行搜查、查封、扣押、冻结等强制处分前向检察机关报备的改革试点。恶性暴力案件、涉案金额巨大以及涉众型等案件，公安实施搜查、扣押等强制处分权前向同级检察侦监部门报备，侦监部门可以视情派员直接参与某些强制性侦查活动。探索实行重大案件侦查终结前，由驻所检察人员询问犯罪嫌疑人，核查是否存在刑讯逼供、非法取证情形，核查结果移送审查起诉部门，作为后续检查司法决定的考量依据，以利于及时排除非法证据。试行建立侦查人员考核、晋级评定听取检察人员意见机制。①参见黄翀：《以审判为中心的刑事侦诉关系的反思与重构》，《东方法学》2017年第4期。

3.用好抗诉权和庭审监督权，监督审判机关执行法律

以审判为中心的诉讼制度改革并不意味着检察机关审判监督的弱化，而是应当调整检察监督的重心并构建抗诉为中心的审判监督格局。以往实践中把审判监督作为诉讼监督重心的做法，是诉讼活动以侦查为中心的产物。侦查监督、审判监督、刑罚执行监督、民事诉讼和民事执行活动监督、行政执法行为监督是改革背景下检察监督的5大内容。检察人员出庭提起公诉，在指控犯罪的同时也行使着庭审监督权，这是“参与型”监督方式在审判监督中的体现。抗诉权既是公诉权的延伸，也是“事后型”检察监督方式，是一种程序启动权。

4.构建检察机关刑罚执行参与型监督机制——向审判机关申请财产刑执行

我国财产刑执行法律关系中，仅存在法院和被执行人两个程序主体，呈现只有两方主体的二元构造特征。这种二元程序构造在实践中也引发一些执行问题，缺乏有效的解决方案。例如，财产刑不及时移送执行或者移送执行后未予执行也无人问津，由于不能形成原告、被告、法院三方诉讼形态而无法提起等等。应赋予检察院财产刑申请执行权。由检察院充当申请执行人，在程序启动上，可以改变法院依职权主动移送执行存在的弊端，保障需要强制执行的财产刑案件依法进入执行程序，防止出现目前大量财产刑案件没有进入执行程序的现象。申请执行主体的存在，对法院执行工作本身具有监督和督促作用。检察院作为申请执行人参与财产刑执行程序也是一种检察监督形式，并且实现了由程序外监督向程序内监督的转变，为执行检察监督找到了程序突破口，程序内监督较程序外监督效果更为明显。

5.以国家公益代表人的角色定位来提起公益诉讼

公益诉讼制度是法律监督职能的重要组成部分，是检察监督新的重大发展，是检察监督职能的延伸和拓展。检察机关要积极探索符合公益诉讼特点的办案组织体系；充分发挥检察一体化优势，建立检察内部协同机制。要加强与有关部门沟通协调，形成公益保护工作合力。检察机关提起公益诉讼的权力基础是检察监督权，但这项权能本身是公益诉讼，不是检察监督权。笔者认为，检察官代表检察机关提起公益诉讼时，不能行使庭审监督权。

（二）在非诉讼领域主要采用“建议型”“事后型”的监督方式来履行监督职能

职务犯罪侦查权转移后，检察监督的主要内容是诉讼监督和对行政机关执法行为的监督。也就是说，检察监督的主战场在诉讼领域，但检察监督不仅限于诉讼领域。在非诉讼领域，检察机关主要对审判机关民事执行行为监督，受理司法机关及其工作人员侵犯当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人人身权利和财产权益的申诉并调查核实，对行政执法行为监督。

加强对行政执法行为监督应是监察委员会改革背景下检察机关聚焦法律监督主责主业的抓手之一。2014年10月党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”高检院在《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》中提出，“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”，“探索建立健全行政违法行为法律监督制度”。对行政执法行为进行检察监督，首要问题是确定其监督范围，有观点认为，行政执法审查监督的范围可确定为以下几个方面：第一，涉及公民人身和财产权利的行政强制行为，包括强制治疗、强制征收、强制拆迁等；第二，涉及国有资源分配的行政许可行为，包括采矿许可、采伐许可、采水许可、采土许可、排污许可等；第三，较强程度的行政处罚行为包括处15日拘留、3000元以上罚款、收容教育等。①参见广州市人民检察院课题组：《论我国行政执法检察监督制度的构建》，《中国检察官》2011年第8期。笔者认为，在检察机关扩展对行政执法行为监督的初期，监督要从阻力较小、社会关注度高且与刑事案件办理联系密切度高3方面来寻找切入点。当前对行政执法行为监督应从部分涉及公民人身、财产权益的行政强制措施和行政处罚着手，例如强制治疗、较强程度的行政处罚和非可诉的行政违法行为。非可诉行政违法行为包括部分社会团体尤其行业协会对内部成员或事务的管理争议，部分社会公益机构，例如公证机构、仲裁机构的违法行为。对行政处罚的监督重点是行政机关以罚代刑的违法行为。

（三）不宜或不能启动诉讼程序的事后型监督应采取监督令的运行模式

检察监督刚性不足，法律后果规定缺失，导致监督疲软和敷衍塞责并存，这是检察机关法律监督长期存在的“病痛”。一个完整的法律监督规范应当包括适用条件、行为模式和法律后果三部分，否则会影响法律规定的有效执行。但从现行关于检察监督的法律规范来看，许多条文只规定了适用条件、行为模式，没有规定被监督对象不接受监督应承担的法律后果，检察监督缺乏法律刚性保障。过往实践中，增强法律监督刚性保障的呼声一直未得到有效回应。也许司法实务界认为，检察机关的法律监督已经拥有了职务犯罪侦查权这一强力手段，其他监督手段就不能过于刚性，否则检察权在整个国家权力结构中过于强大。职务犯罪侦查权转移后，检察监督的强力手段消失了，如果不进一步增强检察监督的刚性，那么就陷入“检察监督虚化”的境地了。检察监督手段主要有两个：程序启动权和检察建议权。从检察监督的工作效果角度，检察机关监督的直接效果就是启动了某种诉讼程序或司法机关、行政机关或诉讼参与人纠正了自身行为。因此，对于无法启动某种诉讼程序的检察监督，只有推动被监督方纠正自身行为才能实现监督效果。笔者认为，在监察委员会改革带来检察机关重新梳理自身检察监督职能和监督手段之际，增强不宜或不能启动诉讼程序的事后型监督刚性是必然选择。建议《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》的修改中增加以下内容：检察机关向被监督对象制发的监督性文书，被监督机关必须予以回复；回复文书包含整改措施，对于具体检察建议措施不予整改的，需要陈述理由。被监督对象不认同检察机关监督建议的，需向同级人大或上级检察机关申述。

（责任编辑：丁亚秋）

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1674-9502(2017)06-123-09

作者：郑永生，上海市青浦区人民检察院检察长；周红亚，上海市青浦区人民检察院副检察长；魏韧思，上海市青浦区人民检察院研究室检察官助理。